II SA/Go 583/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.), Sędziowie Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska,, Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Protokolant Magdalena Bernacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2006r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005r., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, powołując się na przepis art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 37 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 106 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M.M. z dnia [...] marca 2005r. o przyznanie pomocy, biorąc pod uwagę ustalenia wywiadu środowiskowego z dnia [...] marca 2006r., odmówił przyznania M.M. zasiłku stałego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2005r. wnioskodawczyni została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym na okres do dnia [...] czerwca 2006r. W toku przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania ustalono, iż wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z J.S. (osobą obcą), sama nie posiada żadnych dochodów własnych, a jedyne źródło utrzymania rodziny stanowi emerytura J.S. w wysokości 978,55 zł netto, co w przeliczeniu na osobę stanowi 489,27 zł netto. Organ I instancji podkreślił, iż zgodnie z dyspozycją przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Przy czym, w oparciu o treść przepisu art. 6 ust. 14 ww. ustawy, należy przyjąć, iż rodzinę stanowią zarówno osoby spokrewnione, jak i niespokrewnione pozostające w związku faktycznym, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. W oparciu o powyższe Dyrektor Ośrodka stwierdził, iż M.M. nie spełnia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania zasiłku stałego. W dniu [...] kwietnia 2005r. M.M. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie od powyższej decyzji, w którym wyjaśniła, iż J.S. – pomimo faktu opłacania czynszu i prowadzenia gospodarstwa jest dla wnioskodawczyni osobą obcą. Odwołująca się podkreśliła swoją trudną sytuację materialną i życiową, brak środków na leki, czy niezbędne środki osobistego użytku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2005r., po rozpatrzeniu odwołania – działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, w związku z art. 8 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazał, iż podstawowym kryterium branym pod uwagę w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z zakresu pomocy społecznej jest kryterium dochodowe. Kolegium powołało się na brzmienie przepisu art. 8 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty uzależnionej od wielkości rodziny, jak również na treść przepisu art. 6 pkt 14 oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy – przytoczonych już w uzasadnieniu decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. W oparciu o brzmienie powyżej wskazanych przepisów organ II instancji przyjął, iż M.M. - jako zamieszkująca z osobą osiągającą określone dochody - nie spełnia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania zasiłku stałego. Pismem z dnia [...] czerwca 2005r. M.M. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca w uzasadnieniu złożonej przez siebie skargi ponownie zapewniła, iż J.S. – prowadzący samodzielne gospodarstwo domowe - jest dla niej osobą obcą. Wyjaśniła także, że w zamian za możliwość zamieszkiwania u tejże osoby skarżąca jest obowiązana do sprzątania, prania czy też gotowania. Podtrzymała także, iż jest pozbawiona środków na zakup nieodzownych jej leków oraz rzeczy osobistych. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Postanowieniem z dnia 8 września 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - powołując się na brzmienie art. 59 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) oraz § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wlkp. i Kielcach rozpoznawania spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz.U. Nr 187, poz. 1926) - przekazał niniejszą skargę do rozpoznania, zgodnie z właściwością, Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Dokonując na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, należało uznać, że została ona wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, mogącym mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Materialnoprawną podstawę decyzji w przedmiotowej sprawie stanowi przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, jak i pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód (jak również dochód na osobę w rodzinie) jest niższy od ustalonych w art. 8 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ww. ustawy kryteriów dochodowych. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż M.M. - zaliczona orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2005r. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności - jest osobą, której ustawodawca w art. 6 pkt 1 ustawy przyznaje - na użytek ustawy o pomocy społecznej oraz postępowania związanego z jej udzieleniem - przymiot osoby całkowicie niezdolnej do pracy. A zatem spełnia ona pierwszą, nieodzowną przesłankę warunkującą przyznanie wnioskowanego zasiłku stałego. W dalszej kolejności, rzeczą organów administracyjnych było więc ustalenie do której z dwóch grup osób wymienionych w pkt 1 i 2 przepisu art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej - tj. osób samotnie gospodarujących, czy też osób pozostających w rodzinie - zalicza się wnioskodawczyni. Przedmiotowe przyporządkowanie jest o tyle istotne, że determinuje sposób obliczania dochodu osoby wnioskującej o przyznanie pomocy, a następnie decyduje o wyborze odpowiedniego kryterium dochodowego stanowiącego podstawę porównania. W konsekwencji wpływa więc na ocenę uprawnienia rodziny (osoby) do otrzymania świadczeń z tytułu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej za rodzinę uważa się osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. A zatem w rozumieniu powyższego przepisu, członkiem rodziny może być nie tylko współmałżonek, wstępni, zstępni, rodzeństwo, ale także osoby obce. W odniesieniu jednakże do osób niespokrewnionych każdorazowo udowodnienia wymaga fakt nie tylko wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania, ale również istnienia owego związku faktycznego, albowiem przesłanki te muszą być spełnione łącznie, aby można było mówić o rodzinie w kontekście ustawy o pomocy społecznej. Co prawda należy mieć na względzie, iż celem wprowadzenia przepisu art. 6 pkt 14 ustawy było niewątpliwie wyeliminowanie przypadków kierowania pomocy do osób osobiście pozbawionych dochodu, ale żyjących w rodzinie, której członkowie uzyskują dochody przekraczające określone poziomy, jednakże z drugiej strony należy przyjąć, że intencją ustawodawcy wyrażoną w treści tego przepisu nie było obarczenie osób niespokrewnionych (niepozostających w faktycznym związku) ciężarem utrzymania osób niezdolnych do pracy i nie posiadających odpowiednich dochodów, a w konsekwencji przerzucenie realizacji zadań Państwa z zakresu pomocy społecznej na osoby rzeczywiście obce. Dlatego też tak ważne jest dołożenie ze strony organów administracji publicznej najwyższej staranności w trakcie przeprowadzanego postępowania dowodowego poprzedzającego wydanie decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej. W ocenie Sądu organy rozpatrujące niniejszą sprawę - uznając, iż M.M. zamieszkująca z osobą obcą jest osobą pozostającą w rodzinie w rozumieniu przepisu art. 16 pkt 14 ww. ustawy - nie zbadały w sposób wystarczający, czy rzeczywiście zostały spełnione przesłanki cytowanego przepisu. Nie ustalono przede wszystkim, czy skarżąca pozostaje w związku faktycznym z J.S., czy też - co twierdzi sama zainteresowana - jest on dla niej osobą obcą, prowadzącą samodzielne gospodarstwo domowe, zezwalającą jednak - w zamian za wykonanie prac domowych (co doprecyzowano w skardze) - na wspólne zamieszkiwanie. Wyjaśniając powyższe okoliczności należy się kierować właściwą interpretacją pojęcia "rodzina – jako osoby (...) niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w niepublikowanym wyroku z dnia 29 marca 2000r., sygn. akt II SA/Gd 892/98 (...) instytucja rodziny funkcjonująca tylko w obrębie przepisów o pomocy społecznej nie jest określona w sposób ostry, skoro do członków rodziny włącza osoby niespokrewnione pozostające w faktycznym związku. (...) Związek osób niespokrewnionych odpowiada językowemu znaczeniu słowa – konkubinat. Wspólne zamieszkiwanie i gospodarowanie w istocie bowiem oznacza to samo co w słownikowych określeniach ujmowane jest jako trwałe pożycie. Elementem składającym się na trwałość zawsze będzie zamiar nieokreślonego w czasie pożycia. Zatem tylko ustalenie zamiaru pozwala rozdzielić wspólny pobyt dwojga ludzi przeciwnej płci od konkubinatu. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny, dla wyjaśnienia charakteru wspólnego pożycia z zasady nie będzie wystarczał szczególny dowód przewidziany w ustawie, jakim jest wywiad środowiskowy. Wkroczyć trzeba bowiem w najbardziej intymną sferę życia człowieka, a wówczas praktycznie jedynym środkiem dowodowym stają się zeznania osoby ubiegającej się o pomoc. Na tle zebranego w sprawie materiału nie sposób ustalić, czy pobyt M.M. w mieszkaniu J.S. czynił uzasadnionym przypisanie tym osobom przymiotu rodziny w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej. Znacząca w tym aspekcie wydaje się być także treść wywiadu środowiskowego z dnia [...] lutego 2003r. oraz jego kolejnych aktualizacji, które potwierdzają, iż M.M. w okresie od lutego 2003r. do marca 2005r., a więc na przestrzeni zaledwie dwóch lat, pięciokrotnie zmieniała miejsce zamieszkania (kolejno ulice [...]). Zaznaczyć przy tym należy, że skarżąca konsekwentnie w swych oświadczeniach podawała, że mieszka z J.S.. Co do prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego wypowiedzi nie są już tak jednoznaczne. W odwołaniu M.M. m.in. wyjaśniła: "Osoba, z którą wspólnie mieszkam, jest dla mnie obcą, pieniędzy mi do ręki nie daje, opłaca sam czynsz mieszkaniowy i prowadzenie gospodarstwa domowego. Moje sprawy, moja choroba, tą osobę nie obchodzą." Organ odwoławczy nie zweryfikował wiarygodności twierdzeń skarżącej. Swoje rozważania ograniczył do stwierdzenia: "strona sama przyznaje, że zamieszkuje z inną osobą osiągającą określone dochody". Powyższe ustalenie, ze względów wskazanych wyżej, nie mogło być w sprawie przesądzające. Dodać w tym miejscu trzeba, że zasadą postępowania odwoławczego jest konieczność podjęcia czynności zmierzających do ponownego, wszechstronnego rozpatrzenia sprawy co do jej istoty, a zatem w miarę potrzeby rzeczą organu odwoławczego jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego i usunięcie naruszenia prawa popełnionego przez organ I instancji. Skoro wykorzystany w postępowaniu wywiad środowiskowy nie pozwolił na wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, to rzeczą organów - zwłaszcza organu odwoławczego - było rozważenie przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Przy czym należy mieć na względzie, iż w sytuacji, w której znajduje się wnioskodawczyni najbardziej przydatnym środkiem dowodowym byłoby przesłuchanie strony i świadka – J.S.. Wskazać trzeba, że stosownie do treści art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071) jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Reasumując należało uznać, iż w postępowaniu przed organami obu instancji doszło do naruszenia uregulowanej na gruncie przepisu art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizację tych celów zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe, w tym w art. 77 § 1 kpa, na podstawie którego organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W tym miejscu podnieść również należy, iż organy administracji publicznej, przed którymi toczy się postępowanie z zakresu pomocy społecznej muszą mieć także za każdym razem na uwadze podstawowe cele tejże pomocy - skonkretyzowane w art. 2 oraz art. 3 ustawy o pomocy społecznej - zgodnie z którymi organy, kierując się dobrem osób korzystających z pomocy społecznej, winny dążyć do umożliwienia tymże osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać przy udziale własnych środków, możliwości i uprawnień, jak również do zaspokojenia ich niezbędnych potrzeb życiowych oraz umożliwienia im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Z tych wszystkich względów, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), należało orzec jak w sentencji.