II SA/Go 590/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.), Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska, Protokolant Asystent sędziego Magdalena Bernacka, po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi B.B. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie : rozpatrzenie skargi na działalność Burmistrza p o s t a n a w i a Odrzucić skargę. II SA/Go 590/06 U z a s a d n i e n i e Dnia 6 marca 2006r. Pan B.B. złożył skargę na działalność Burmistrza w przedmiocie otworzenia drogi gminnej. Droga ta w jego ocenie stanowiła i stanowi jedyny dojazd do szamba znajdującego się na nieruchomości nr [...], stanowiącej własność Pana B.. Podniósł, że w 1997 r. Pani B.W. zamknęła samowolnie część drogi nr [...]. W styczniu 1998r. mieszkańcy wsi [...] złożyli protest do Burmistrza w tej sprawie, ale pozostał on bez odpowiedzi. Od lutego 1998r. Pani W. uniemożliwia Panu B. dojazd ww. drogą do jego działki nr [...] w celu opróżnienia szamba. Na sesji w dniu [...] sierpnia 2006r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi Pana B.B. na działalność Burmistrza na podstawie art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art.229 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego - uznając skargę za nieuzasadnioną. Zwróciła się z apelem do Pana B. o podjęcie działań w celu zachowania zasad współżycia społecznego dla dobra społeczności wsi oraz z apelem do Burmistrza o podjęcie działań z urzędu w celu rozwiązania problemu spornego odcinka gruntu zgodnie z obowiązującym prawem. Rada Miejska stanęła na stanowisku, że Pan B.B. ma obecnie możliwość prawidłowego i racjonalnego korzystania z budynków i urządzeń położonych na działce nr [...]. Przed podjęciem uchwały stanowisko w sprawie ww. skargi zajął Burmistrz. Stwierdził, że Pan B. na działce nr [...] nie posiada szamba. Znajduje się tam nieczynna studia, do której odprowadzane są ścieki z gospodarstwa. Studnia nie spełnia żadnych warunków technicznych jakim powinno odpowiadać szambo a odprowadzane do niej ścieki zatruwają wody gruntowe ujęcia wody w [...]. Odcinek drogi nr [...] został zamknięty przez Panią W. na odcinku leżącym w granicach jej zabudowań za zgodą Urzędu, gdyż przejazd przez środek jej nieruchomości naruszał zasady współżycia społecznego. Pan B. ma dojazd do swoich działek z dróg nr [...]. Komisja rolnictwa Rady Miejskiej, na zlecenie Rady, na dokonanej wizji lokalnej ustaliła, że działki o nr [...] stanowią własność Pana B.B.. Do działek tych, przylegających do siebie, prowadzą dwie drogi prostopadłe do drogi nr [...], tj. droga nr [...] i nr [...]. Część drogi nr [...] dzieli sąsiadujące z gospodarstwem Pana B. gospodarstwo Pani B.W.. Tę część drogi Pani W. dzierżawi od gminy od wielu lat. Droga w tej części jest w widoczny sposób zagospodarowana. Dalsza część drogi nr [...] jest ogólnodostępna, graniczy z działką nr [...]. Na działce usytuowana jest według oceny komisji stara studnia. Pan B. zamierza na niej wybudować szambo, do którego dojazd ma prowadzić drogą nr [...] z kierunku przeciwnego niż gospodarstwo Pani W. lub droga nr [...] do działki nr [...] przylegającej do działki nr [...]. Na powyższą uchwałę Pan B.B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie uchwały i zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł, że nie poczuwa się do naruszania zasad współżycia społecznego, gdyż domaga się jedynie zachowania tych zasad i przepisów prawnych przez B.W. i Urząd Miejski. W jego ocenie droga nr [...] stanowi jedyny dojazd do jego działki nr [...], na której znajduje się szambo. Od 1998 r., kiedy faktycznie Pani B.W. zamknęła dojazd do działki nr [...], nie ma on możliwości opróżniania szamba. Wielokrotne jego próby rozwiązania problemu i spowodowania otworzenia dojazdu nie przyniosły rezultatu. Podniósł z ostrożności, że nie był powiadomiony o posiedzeniu Rady Miejskiej w dniu [...] sierpnia 2006r., w związku z czym nie przedstawił swoich argumentów Radzie przed wydaniem zaskarżonej uchwały. Nie było również żadnego powiadomienia o tym posiedzeniu. Pismem z dnia [...] listopada 2006r. skarżący poinformował, że nie wystosował do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ponieważ nikt go nie poinformował o takiej możliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Skarga wpływająca do sądu administracyjnego jest na wstępie przedmiotem oceny czy spełnia wymogi formalno-prawne ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.). Czyli, czy czyni zadość przepisom ww. ustawy w zakresie złożenia jej w terminie, przez podmiot mający przymiot strony, opłaconą wymaganym wpisem sądowym. Skarga taka również jest oceniana ze względu na przedmiot nią objęty. Sąd administracyjny dokonuje kontroli administracji publicznej w ramach zakreślonych przepisem art. 3 p.p.s.a. Aby skarga mogła być rozpoznana przez sąd administracyjny jej przedmiot musi mieścić się w katalogu spraw objętych kognicją tego sądu. I tak w myśl art. 3 § 2 wyżej wymienionej ustawy kontrola sądu obejmuje: - decyzje administracyjne, - postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, - postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, - inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, - akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, - akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, - akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, - bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na działalność burmistrza w zakresie sposobu załatwiania sprawy indywidualnej skarżącego, to jest drogi dojazdowej do nieruchomości skarżącego, rozpatrzonej przez Radę Miejską w oparciu o przepis art. 229 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 229 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, rada gminy jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Formą działania rady gminy jest podejmowanie uchwał. Również w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność burmistrza rada gminy jest zobowiązana wyrazić swoje stanowisko w formie uchwały. W myśl art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi w tym trybie, jak wynika z treści ww. przepisu, obejmuje nie wszystkie akty organów gminy, lecz jedynie " z zakresu administracji publicznej". Zaskarżona uchwała podjęta została w wyniku rozpatrzenia skargi i jest faktycznie czynnością informującą o sposobie jej załatwienia. Stanowisko takie przedstawił między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 kwietnia 2001r. w sprawie I SA 2668/00, publ. LEX 54426 stwierdzając, że uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 kodeksu postępowania administracyjnego są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 kodeksu postępowania administracyjnego, którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. Uznanie zatem, że w sytuacji, gdy załatwienie skargi, o której mowa w art. 227 kodeksu postępowania administracyjnego, nastąpiło w formie uchwały służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nieuzasadnioną nierówność prawną podmiotów. Tym bowiem, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informującą o sposobie załatwienia nie służyłaby. Jak wynika z powyższego brak jest podstaw prawnych do rozstrzygania skargi skierowanej do Rady Miejskiej w formach przewidzianych w przepisie art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd też do skarg składanych w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie ma zastosowania sądowa kontrola administracji publicznej. Wskazać również należy, że stosownie do przepisu art. 238 §1 kodeksu postępowania administracyjnego zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powinno zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi. Zawiadomienie o odmownym załatwianiu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne. Zawiadomienie takie nie jest aktem administracyjnym, lecz czynnością materialno-techniczną. Na zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie służy skarga do sądu administracyjnego. W szczególności zawiadomienie takie także nie jest innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Aktualny pozostaje więc pogląd (wyrażony pod rządami ustawy o NSA), zgodnie z którym: "Ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego" (post. NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 27). Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej wyraża stanowisko rady rozpatrującej skargę powszechną wniesioną w trybie działu VIII k.p.a. Uchwała ta będąc w istocie zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi, o której mowa w art. 238 §1 k.p.a. nie podlega tym samym zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Stanowisko takie zaprezentował też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w postanowieniu sygn. akt II SA/Rz 866/05. Należy również zauważyć fakt niespełnienia formalnych wymogów wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z treści cytowanego wyżej przepisu wynika, że akty organów gminy można zaskarżyć dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia prawa będzie miała miejsce wówczas, gdy wezwany organ gminy, odpowiadając na skierowane do niego żądanie usunięcia naruszenia, odmówi wprost spełnienia żądania bądź w terminie zastrzeżonym dla załatwienia sprawy nie zajmie żadnego stanowiska. W rozpatrywanej sprawie okoliczność taka nie zaistniała. W dniu 2 listopada 2006r. wezwano skarżącego do podania w terminie 7 dni czy przed wniesieniem skargi do Sądu na uchwałę Rady Miejskiej nr [...] wystosował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ewentualnie do nadesłania w ww. terminie odpowiedzi jakiej organ mu udzielił. Odpowiadając na powyższe skarżący poinformował, że nie wystosował do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ponieważ nikt go nie poinformował o takiej możliwości. Art. 52 § 4 p.p.s.a. stanowi o konieczności wyczerpania środka zaskarżenia przed wniesieniem skargi do Sądu, a jednym z takich środków jest wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa w przypadku, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi. Ponadto wskazać należy, że przedmiotem skargi z dnia 6 marca 2006r. był sposób korzystania z gruntu. Uprawnienie do kształtowania sposobu korzystania z nieruchomości wynika z przepisu art. 140 kodeksu cywilnego, który określa, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Uprawnieniami wynikającym z prawa cywilnego są możliwości ustanowienia służebności drogowej bądź drogi koniecznej, jeżeli skarżący uważa, że jest to mu niezbędne do realizowania jego prawa własności nieruchomości. Z żądaniem ustanowienia służebności drogowej bądź drogi koniecznej powinien wystąpić do sądu powszechnego. Mając na uwadze powyższe, zgodnie z art. 58 § 1 i 6 w zw. z art. 52 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić.