II SA/Go 593/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2021 r. sprawy ze skargi S.N. na czynność Starosty Powiatu z dnia [...]r. w przedmiocie wpisania terminów ważności uprawnień do kierowania pojazdami w dokumencie prawa jazdy stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności – wpisu daty ważności uprawnień kategorii C i C+E w dokumencie prawa jazdy nr [...] w kolumnie [...] . Dnia 19 kwietnia 2021 r. S.N. zwrócił się do Starosty Powiatowego z wnioskiem o wymianę prawa jazdy zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1212 ze zm. – określanej dalej jako u.k.p.). Do wniosku dołączył następujące dokumenty: - świadectwo kwalifikacji zawodowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., którego okres ważności przypada na dzień [...] kwietnia 2026 r., - orzeczenie lekarskie nr [...] z określonym terminem ważności [...] marca 2026 r., - orzeczenie psychologiczne nr [...] z określonym terminem ważności [...] marca 2026 r. Po rozpoznaniu wniosku, Starosta Powiatu wydał S.N. prawo jazdy, w którym oznaczył daty ważności poszczególnych kategorii uprawnień: uprawnienia kategorii B+E – bezterminowo, kategorii C1, C1-E, C oraz C+E – do dnia [...] marca 2026 r., kategorii T – bezterminowo. W piśmie zatytułowanym "Odwołanie" (data wpływu do Sądu – 28 czerwca 2021 r.), które zostało zakwalifikowane jako skarga na czynność Starosty Powiatu w przedmiocie wpisania terminów ważności uprawnień do kierowania pojazdami w dokumencie prawa jazdy, S.N. wskazał, że składając wniosek o wpisanie kodu 95 robił badania lekarskie i psychologiczne, które dotyczyły tylko świadectwa kwalifikacji, a nie posiadanych uprawnień. Wobec tego skarżący stwierdził, że wpisanie w dokumencie prawa jazdy daty ważności uprawnień dla kategorii C, C+E jest niezgodne z przepisami. Wskazał też, że w poprzednim dokumencie uprawnienia te miał wpisane bezterminowo. Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. ustanowiony przez skarżącego profesjonalny pełnomocnik uzupełnił wniesioną przez S.N. skargę wskazując, dokonane zmiany w dokumencie nie mogą dotyczyć w żadnym wypadku posiadanych już uprawnień do kierowania pojazdami, co wynika m.in. z faktu konstytucyjnej zasady ochrony praw słusznie nabytych oraz związanej z tym kodeksowej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zatem w przypadku osób, które posiadały w dniu wejścia w życie u.k.p. uprawnienia do kierowania pojazdami, których data ważności nie była ograniczona orzeczeniem lekarskim lub psychologicznym, w pozycji "data ważności uprawnienia" umieszcza się symbol "-" jako informację, że dana kategoria prawa jazdy jest ważna bezterminowo. Odpowiadając na skargę w piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. Starosta Powiatu podniósł, że starosta dokonuje w prawie jazdy wpis potwierdzający odbycie kwalifikacji wstępnej, kwalifikacji wstępnej przyśpieszonej, kwalifikacji wstępnej uzupełniającej, kwalifikacji wstępnej uzupełniającej przyspieszonej albo szkolenia okresowego, o których mowa w rozdziale 7a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Wpis jest dokonywany na pisemny wniosek kierowcy na podstawie przedłożonych kopii: świadectwa kwalifikacji zawodowej potwierdzającego ukończenie kwalifikacji szkolenia okresowego, orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, orzeczenia psychologicznego stwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Wpis jest dokonywany, w formie wymiany prawa jazdy, na okres 5 lat, liczony od dnia wydania świadectwa kwalifikacji zawodowej, o którym mowa w przepisach rozdziału 7a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, przy czym termin nie może być dłuższy niż okres ważności orzeczenia lekarskiego i orzeczenia psychologicznego, o którym mowa w przepisach rozdziału 7a tej ustawy. Następnie organ odniósł się do wniosku skarżącego i wskazał, że data ważności uprawnień kategorii C1, C, C1+E, C+E, została określona na dzień [...] marca 2026 r. i jest to najwcześniej przypadający termin upływu ważności tych trzech dokumentów zgodnie z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2016 r., poz. 231 ze zm.; dalej jako r.w.d.). Mając na względzie zgromadzony dotychczas w sprawie materiał dowodowy, charakter i okoliczności dotyczące S.N. organ przyjął, iż wymiana prawa jazdy z określonym terminem ważności dla kierowcy wykonującego przewóz drogowy różnymi pojazdami jest zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadminstracyjnej pod względem legalności przeprowadzonej w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) stosownie do zakresu wynikającego ze skargi była czynność Starosty w przedmiocie wpisania terminów ważności uprawnień skarżącego do kierowania pojazdami kategorii C i C+E w dokumencie prawa jazdy nr [...], wydanym w dniu [...] kwietnia 2021 r. Czynność wpisu do prawa jazdy terminu ważności jako czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., objęta jest kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne. Czynność ta ma bowiem charakter władczy, gdyż definiuje czas korzystania przez osobę fizyczną z uprawnień przewidzianych w przepisach prawa materialnego, tj. w przepisach ustawy o kierujących pojazdami; skierowana jest na zewnątrz aparatu administracyjnego i to wobec indywidulanie oznaczonego podmiotu – kierującego pojazdem. Zaskarżona czynność została podjęta w związku z wnioskiem skarżącego o dokonanie - na podstawie art. 15 ust. 1 u.k.p. - w prawie jazdy wpisu potwierdzającego ukończenie szkolenia okresowego. Stosownie do art. 15 ust. 4 u.k.p. wpis ten jest dokonywany, w formie wymiany prawa jazdy, na okres 5 lat, liczony od dnia wydania świadectwa kwalifikacji zawodowej, o którym mowa w przepisach rozdziału 7a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, przy czym termin ten nie może być dłuższy niż okres ważności orzeczenia lekarskiego i orzeczenia psychologicznego, o których mowa w przepisach rozdziału 7a tej ustawy. Pojęcie "prawo jazdy" występuje w przepisach prawa w dwóch znaczeniach. Po pierwsze, oznacza ono uprawnienie do prowadzenia pojazdów mechanicznych określonego rodzaju. Po drugie, używane jest ono na określenie dokumentu urzędowego potwierdzającego posiadanie przez jego posiadacza uprawnienia do prowadzenia pojazdów wskazanych w nim kategorii (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r., I OSK 1686/15). Dlatego wymaga wyraźnego zaznaczenia konieczności odróżnienia uprawnień do kierowania pojazdami, które stanowią publiczne prawo podmiotowe uprawniające do kierowania danego rodzaju pojazdem od samego dokumentu prawa jazdy, który w świetle art. 4 ust. 1 u.k.p. stanowi wyłącznie dokument potwierdzający posiadanie uprawnień do kierowania motorowerem, pojazdem silnikowym lub zespołem pojazdów składający się z pojazdu silnikowego i przyczepy lub naczepy. Prawo jazdy jest więc urzędowym dowodem posiadania przez oznaczoną w jego treści osobę fizyczną uprawnień do kierowania pojazdami (art. 76 § 1 k.p.a.). Jego treść powinna być jasna i zrozumiała zarówno dla posiadacza prawa jazdy, jak i osoby kontrolującej, czy kierujący pojazdem posiada uprawnienie do prowadzenia tego właśnie pojazdu. W szczególności wymienione osoby nie mogą mieć wątpliwości, czy uprawnienia stwierdzone decyzją właściwego organu są ważne, czy też wygasły, np. wskutek upływu czasu (por. wyrok NSA z 21 marca 2017 r., I OSK 1686/15). Nie można zatem stawiać znaku równości pomiędzy datą ważności prawa jazdy a datą ważności uprawnień do kierowania pojazdami. Czym innym jest data ważności prawa jazdy, jako dokumentu, a czym innym jest data ważności uprawnienia, wpisywana na drugiej stronie dokumentu prawa jazdy w kolumnie (pozycji) 11, korespondującej z pozycją w kolumnie 9 wskazującą na konkretną kategorię posiadanego uprawnienia. Czym innym jest także potwierdzenie posiadania świadectwa kwalifikacji zawodowej, wpisywane w pozycji 12 odnoszącej się do ograniczeń jako data ważności posiadanego świadectwa kwalifikacji zawodowej korespondującej z pozycją w kolumnie 9 (kategorią posiadanego uprawnienia) i pozycją w kolumnie 11 (datą ważności uprawnienia). Jak już powyżej wspomniano skarżący złożył do organu wniosek o wymianę prawa jazdy z uwagi na uzyskanie świadectwa kwalifikacji zawodowej w postaci ukończenia szkolenia okresowego w zakresie kategorii C1, C, C1+E, C+E. Z dołączonego do wniosku orzeczenia lekarskiego i psychologicznego wynika, że stwierdzono brak przeciwwskazań do pracy na stanowisku kierowcy, jednocześnie wskazując termin następnych badań odpowiednio na dzień [...] marca 2026 r. oraz [...] marca 2026 r. Stosownie do treści art. 18 ust. 1 u.k.p. osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem jest obowiązana zawiadomić starostę o utracie tego dokumentu, jego zniszczeniu w stopniu powodującym nieczytelność, a także o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia. Zgodnie z procedurą określoną powyższym przepisem organ powinien wydać osobie uprawnionej do kierowania pojazdami nowy dokument prawa jazdy z uaktualnionymi danymi objętymi zmianą. Powyższa regulacja ma na celu zapewnienie aktualności danych ujętych w dokumencie prawa jazdy tak, aby brak było jakichkolwiek wątpliwości co do tego, jakie konkretnie kategorie uprawnienia do kierowania pojazdem posiada określona osoba. Nowo wydany dokument, o jakim mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p., udostępniany osobie wnioskującej o jego wydanie z powodu zmiany stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych powinien poza uzasadnioną zmianą jedynie powtarzać zapisy zawarte w dokumencie poprzednim. Dokonane zmiany nie mogą dotyczyć w żadnym wypadku posiadanych już uprawnień do kierowania pojazdami, co wynika m.in. z faktu konstytucyjnej zasady ochrony praw słusznie nabytych oraz związanej z tym kodeksowej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, na co słusznie zwracał uwagę pełnomocnik skarżącego. Organ wydając w dniu [...] kwietnia 2021 r. nowe prawo jazdy dokonał wpisu ważności uprawnienia do kierowania pojazdami kat. C i C+E wskazując w rubryce 11 datę: [...] marca 2026 r. Przy czym - jak wynika z podlegającego wymianie prawa jazdy – powyższe uprawnienie było uprzednio przyznane skarżącemu bezterminowo. Istota sporu w tak ukształtowanym stanie faktycznym sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy organ był uprawniony do wpisania w rubryce 11 daty ważności uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii C i C+E. W odpowiedzi na skargę organ uznając prawidłowość powyższych wpisów powołał się na treść § 10 r.w.d. Zgodnie bowiem z § 10 ust. 4 r.w.d. wpis potwierdzający uzyskanie kwalifikacji wstępnej, kwalifikacji wstępnej przyspieszonej, kwalifikacji wstępnej uzupełniającej, kwalifikacji wstępnej uzupełniającej przyspieszonej lub ukończenie szkolenia okresowego, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, jest dokonywany w postaci kodu "95" w układzie "95.DD.MM.RRRR", we wniosku i na dokumencie prawa jazdy w pozycji "ograniczenia" przy odpowiednich posiadanych kategoriach prawa jazdy wymienionych w aktualnym świadectwie kwalifikacji zawodowej, przy czym w przypadku kierowcy, o którym mowa w art. 39d ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, posiadającego aktualne świadectwo kwalifikacji zawodowej potwierdzające ukończenie szkolenia okresowego w zakresie jednego bloku programowego, wpis jest dokonywany przy wszystkich kategoriach prawa jazdy spośród posiadanych kategorii C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D oraz D+E. Datą ważności wpisu jest data 5 lat liczona od dnia wydania świadectwa kwalifikacji zawodowej. W myśl natomiast z § 10 ust. 5 r.w.d. dokonując wpisu, o którym mowa w ust. 4, w pozycji "data ważności uprawnienia" wpisuje się datę ważności uprawnienia w zakresie poszczególnych kategorii prawa jazdy. Datą ważności uprawnienia jest przypadający najwcześniej termin upływu ważności odpowiednio badania lekarskiego, badania psychologicznego albo data ukończenia pierwszego albo następnego szkolenia okresowego. Aczkolwiek literalne odczytanie § 10 ust. 5 r.w.d. może potwierdzać sposób interpretacji organu, bowiem użyte w tym przepisie określenie: "w pozycji "data ważności uprawnienia" może być rozumiane jako upoważnienie do określenia daty ważności nie tylko uprawnień, o których mowa w art. 15 u.k.p., ale również uprawnień nabytych bezterminowo, to jednak taki rezultat wykładni należy uznać za wadliwy, bo nieuwzględniający kontekstu systemowego. Stanowisko zaprezentowane przez organ pozostaje w sprzeczności z § 29 r.w.d., zgodnie z którym w przypadku osób, które posiadały w dniu wejścia w życie ustawy uprawnienia do kierowania pojazdami, których data ważności nie była ograniczona orzeczeniem lekarskim lub psychologicznym, w pozycji "data ważności uprawnienia" umieszcza się symbol "-" jako informację, że dana kategoria prawa jazdy jest ważna bezterminowo. Natomiast o ważności prawa jazdy stanowi ust. 2, według którego w przypadku osób, o których mowa w ust. 1, data ważności prawa jazdy, o której mowa w § 10 ust. 3 pkt 4 lit. a, nie może być dłuższa niż 15 lat. Przepis ten odnosi się do uregulowań zawartych w u.k.p. rozróżniających przysługujące stronie prawo podmiotowe – uprawnienie do kierowania pojazdem, od samego dokumentu prawa jazdy – blankietu, który jedynie potwierdza posiadanie przez daną osobę tego uprawnienia. Na blankiecie prawa jazdy ujawnieniu winny podlegać odrębnie – data ważności dokumentu prawa jazdy oraz data ważności samego uprawnienia do kierowania pojazdami. Utrata prawa jazdy z jakichkolwiek powodów, w tym również z powodu utraty jego ważności, nie jest tożsama z utratą uprawnień do kierowania pojazdami. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.k.p. dokumenty prawa jazdy według nowego wzoru mają ściśle określony termin ważności. Jednakże z przepisu tego nie wynika, że nabyte bezterminowo uprawnienia do kierowania pojazdami pod rządami poprzednich przepisów, tracą ważność. Przy ubieganiu się o nowe prawo jazdy osoby takie nie muszą zatem ubiegać się jednocześnie o ponowne nabycie uprawnień do kierowania pojazdami (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt K 5/13, OTK-A 2013/9/137). Z kolei ograniczenia wynikające z wdrożenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r., nr 2006/126/WE, w sprawie praw jazdy (Dz.U.UE.L z 2006 r. Nr 403, poz. 18 z późn. zm.), która w art. 7 ust. 2 przewiduje administracyjny okres ważności praw jazdy poszczególnych kategorii, nie dotyczą uprawnień do kierowania pojazdami przyznanych przed 19 stycznia 2013 r. i nie podlegają ograniczeniu lub unieważnieniu przez przepisy tejże dyrektywy. Przyjęcie za poprawne stanowiska organu doprowadziłoby do sytuacji, w której złożenie wniosku o wymianę dokumentu prawa jazdy z powodu zmiany danych stwarzałoby podstawę do prowadzenia powtórnej weryfikacji uprawnień nabytych bezterminowo. Po wtóre, podstawę prawną do cofnięcia lub ograniczenia uprawnień nabytych z mocy decyzji ostatecznej stanowiłyby przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Oznaczałoby to naruszenie podstawowej dyrektywy wykładni systemowej nakazującej respektowanie hierarchii aktów normatywnych. Ponadto nabyte bezterminowo uprawnienia administracyjne doznawałyby ograniczeń na podstawie regulacji zawartej w rozporządzeniu, która w tym zakresie nie mieści się w upoważnieniu ustawowym. Powyższe stanowisko przyjmowane jest jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 24 lutego 2021 r., I OSK 2312/20, wyroki WSA w Rzeszowie: z 23 lipca 2020 r., II SA/Rz 173/20, z 21 czerwca 2021 r., II SA/Rz 227/21, wyrok WSA w Warszawie z 12 lutego 2020 r., VII SA/Wa 2094/19). Dlatego organ przez to, że dokonał w nowym dokumencie prawa jazdy skarżącego wpisu daty ważności uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii C i C+E zamiast kreski oznaczającej bezterminową ważność tego uprawnienia, naruszył art. 16 § 1 ustawy z dnia 13 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735) oraz § 29 ust. 1 r.w.d. w sposób, którym miał istotny wpływ na treść czynności z zakresu administracji publicznej - art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a W konsekwencji powyższych ustaleń prawnych oraz faktycznych Sąd zobligowany był uznać, że objęta kontrolą czynność Starosty w postaci wpisu terminu ważności uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii C i C+E w wydanym skarżącemu dokumencie prawa jazdy została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązujących regulacji, a więc w sposób bezskuteczny. W związku z tym Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta zobligowany będzie mocą art. 153 p.p.s.a. uwzględnić powyższą ocenę prawną i wydać skarżącemu nowy dokument prawa jazdy potwierdzający posiadanie bezterminowego uprawnienia do kierowania pojazdami C i C+E.