II SA/Go 595/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi Z.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako SKO). stwierdziło niedopuszczalność odwołania Z.C. od decyzji nr [...] Burmistrza z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie wygaszenia z dniem [...] grudnia 2016 r. trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Ośrodka Sportu i Wypoczynku. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] października 2016 r. orzekł o wygaszeniu z dniem [...] grudnia 2016 r. trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Ośrodka Sportu i Rekreacji w odniesieniu do: a) nieruchomości zabudowanej, oznaczonej jako działki nr ewid. [...] o łącznej powierzchni 12.7836 ha, położonej w [...], objętej księgą wieczystą nr [...]; b) nieruchomości zabudowanej, oznaczonej jako działki nr ewid. [...] o pow. 2.7098 ha, położonej w [...], objętej księgą wieczystą nr [...], dla których trwały zarząd ustanowiono punktem 3 decyzji nr [...] Burmistrza z dnia [...] grudnia 2010 r., w zakresie opisanym w pkt 2 lit. b i c ww. decyzji oraz wskazując, że ostateczna decyzja stanowi podstawę wpisu w księgach wieczystych, zaś przekazanie nieruchomości nastąpi na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego. Z.C. złożył odwołanie (pismo z dnia [...] grudnia 2016 r.) od powyższej decyzji. W uzasadnieniu odwołania skarżący podał, że jest dzierżawcą części działki gruntowej nr [...], o pow. 103,09 m2 i ma na niej posadowiony domek letniskowy. [...] czerwca 2014 r. skarżący zawarł z Gminą reprezentowaną przez OSIW umowę dzierżawy, a w dniu 5 grudnia 2016 r. otrzymał od wydzierżawiającego pismo informujące, że na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] października 2016 r. zostaje wygaszony trwały zarząd OSDIW dla działek o numerach: [...]. Z.C. wskazał, że decyzja Burmistrza nie została mu doręczona, a o jej treści dowiedział się na zebraniu Stowarzyszenia [...] w dniu 10 grudnia 2016 r. Z uwagi na powyższe, skarżący uznał, że decyzja została mu ogłoszona za pośrednictwem zarządu Stowarzyszenia [...], a zatem zachował termin do wniesienia odwołania. W ocenie skarżącego jest on stroną postępowania dotyczącego zaskarżonej decyzji. Z.C. zarzucił organowi I instancji oparcie jej na pisemnym wniosku OSIW z dnia [...] września 2016 r., który to nie zawierał uzasadnienia zbędności nieruchomości pozostających w trwały zarządzie a nadto naruszenie przepisu art. 47 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U, z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej jako k.p.a.) organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że decyzja Burmistrza nr [...] z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu została doręczona stronie postępowania tj. Ośrodkowi w dniu 19 października 2016 r. a zatem czternastodniowy termin do złożenia odwołania od wskazanej decyzji upływał z dniem 2 listopada 2016 r. Brak złożenia w tym terminie spowodował, że decyzja stała się ostateczna z dniem 3 listopada 2016 r. Z akt sprawy wynika, że skarżący, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji wniósł odwołanie w grudniu 2016 r. Organ wskazał, że skarżący nie był stroną postępowania, którą był wyłącznie Ośrodek Sportu i Wypoczynku.. Organ stwierdził, że stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ pierwszej instancji nie przyznał przymiotu strony, wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu, stronie pominiętej w postępowaniu, przysługuje jedynie wniosek o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że skoro skarżący nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu i nie została mu doręczona decyzja organu I instancji, to ewentualny termin do wniesienia przez niego odwołania upłynął wraz z dniem 2 listopada 2016 r., a wiec wraz z upływem terminu dla jedynej strony postępowania, czyli Ośrodka Sportu i Wypoczynku. Z tych względów organ stwierdził niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył Z.C. reprezentowany przez radcę prawnego A.P.. Pełnomocnik zarzucił organowi: 1. naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez nie zweryfikowanie w toku postępowania odwoławczego czy odwołujący się jest stroną postępowania i nie ustalenie przyczyn pominięcia skarżącego jako strony w przez zastępcę Burmistrza, 2. naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania, pomimo twierdzenia odwołującego się, że jest on stronę postępowania, celowo pominiętą przez burmistrza wraz ze stukilkudziesięcioma innymi dzierżawcami, mającymi przymioty stron postępowania administracyjnego, dotyczącego wygaszenia z dniem [...] grudnia 2016 r. trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Ośrodka Sportu i Wypoczynku w odniesieniu do nieruchomości wskazanych w decyzji zastępcy Burmistrza, 3. niezastosowanie art. 150 § 2 k.p.a., przez to, że SKO w zaskarżonym postanowieniu nie rozstrzygnęło o wznowieniu postępowania i nie wyznaczyło właściwego organu do jego przeprowadzenia, pomimo iż w przedmiotowej sprawie podstawą wznowienia jest fakt, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), gdyż została celowo pominięta przez zastępcę Burmistrza wraz z wszystkimi pozostałymi dzierżawcami działek na terenie Ośrodka Wypoczynkowego, 4. naruszenie art. 35 1 oraz 36 § 1 k.p.a. w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, poprzez: - pięciomiesięczną zwłokę w podjęciu i rozpatrzeniu przez SKO odwołania skarżącego od decyzji z dnia [...].10.2016 r. w przedmiocie wygaszenia z dniem [...].12.2016 r. trwałego zarządu ustawionego na rzecz Ośrodka Sportu i Wypoczynku, - nie zawiadomieniu skarżącego o zwłoce w podjęciu sprawy i nie wyjaśnieniu mu przyczyn tej zwłoki. Pełnomocnik skarżącego wniósł o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia w całości, 2. stwierdzenie, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa tj. naruszeniem przepisów k.p.a., wskazanych w petitum skargi, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, 3. stwierdzenie wystąpienia przesłanek na nakazania przez SKO właściwemu organowi wznowienia postępowania administracyjnego w trybie art. 150 § 2 k.p.a., i nakazanie temu organowi wznowienia postępowania w związku z wystąpieniem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., - zasądzenie od SKO, na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed organami administracyjnymi oraz sądem wg wykazu kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 1.476 zł, - przesłuchanie w charakterze świadków przedstawicieli Zarządu [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. Sąd oddalił wniosek dowodowy zgłoszony w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi Z.C. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji nr [...] Burmistrza z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie wygaszenia z dniem [...] grudnia 2016r. trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Ośrodka Sportu i Wypoczynku. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wskazać należy, że treść art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do badania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności odwołania. Dopuszczalność odwołania jest zaś określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, przesłanki przedmiotowe – wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ pierwszej instancji nie przyznał przymiotu strony, wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu, stronie pominiętej w postępowaniu, przysługuje jedynie wniosek o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 lipca 2002 r., sygn. akt II SA 2230/00 M.Prawn.2002/20/916, z dnia 7 kwietnia 2009 r., II OSK 505/08, z dnia 5 stycznia 2016 r., II OSK 1067/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że Z.C. nie był uznany za stronę postępowania przez organ pierwszej instancji, przy czym prawidłowość dokonania powyższego ustalenia, nie podlega, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze, ocenie w niniejszym postępowaniu. Za stronę postępowania uznany został jedynie Ośrodek Sportu i Wypoczynku, któremu organ doręczył decyzję i który nie wniósł odwołania w terminie otwartym do jego wniesienia. W terminie otwartym do wniesienia odwołania przez ww. podmiot, odwołania nie złożył również skarżący, a zatem decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna (3 listopada 2016 r.). Uprawniony jest zatem wniosek, że złożone przez skarżącego odwołanie dotyczy decyzji ostatecznej, a zatem w świetle przedstawionej powyżej wykładni jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest więc właściwym sposobem zakończenia postępowania w sytuacji, gdy odwołanie podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu, zostało wystosowane po upływie terminu na wniesienie tego środka zaskarżenia przez strony postępowania. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest bowiem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Konsekwencją niezłożenia odwołań przez strony postępowania, podobnie jak uchybienia ustawowemu terminowi (powodujące bezskuteczność odwołania), jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie natomiast odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.). Dodatkowo sam fakt złożenia odwołania przez podmiot mający przekonanie o posiadaniu przymiotu strony po upływie terminu dla stron postępowania nie powoduje, że decyzja objęta odwołaniem "odzyskuje" przymiot nieostateczności. Przyjęcie bowiem innej interpretacji powodowałoby, że w każdym czasie, w tym po 5 czy 10 latach od doręczenia decyzji stronom postępowania, które brały udział w postępowaniu, decyzja administracyjna, która uznawana była za ostateczną, a więc mogła być podstawą dalszych czynności prawnych i faktycznych, mogłaby być w wyniku postępowania odwoławczego uchylona. Taka możliwość nie zasługuje na akceptację z uwagi na potrzebę ochrony pewności prawa (zob. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., II OSK 1067/14). Należy zatem stwierdzić, że odwołanie wniesione przez Z.C. od decyzji ostatecznej jest niedopuszczalne. Ponadto skarżący wniósł je również z uchybieniem terminu liczonego dla strony postępowania, co jednak nie oznacza, że właściwym byłoby wydanie drugiego z postanowień, wymienionych w art. 134 k.p.a. W przepisie tym została bowiem przyjęta kolejność, w jakiej organ odwoławczy powinien dokonać kontroli zachowania warunków formalnych odnośnie wniesionego odwołania. Ma ona doniosłe znaczenie prawne, gdyż kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero po rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy kwestii dopuszczalności odwołania. Uchybić terminowi do wniesienia odwołania można tylko w przypadku, gdy wniesienie odwołania było dopuszczalne. W związku z powyższym, aby można było mówić o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć, czy odwołanie wniósł legitymowany do tego podmiot. Takie badanie jest jednak zbędne, gdy odwołanie zostaje wniesione od decyzji ostatecznej. Tak więc zagadnienia natury podmiotowej nie podlegały badaniu szczegółowemu przez organ odwoławczy, ponieważ wniesienie odwołania od decyzji posiadającej już przymiot ostateczności stanowiło przeszkodę formalną dla dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz prowadzonego przez ten organ postępowania, w tym również prawidłowości ustalania kręgu stron postępowania. A zatem skoro decyzja Burmistrza z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie wygaszenia z dniem [...] grudnia 2016 r. trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Ośrodka Sportu i Wypoczynku, jest ostateczna, to badanie czy krąg stron został ustalony właściwie, oraz czy skarżący powinna być stroną postępowania administracyjnego możliwe jest tylko w postępowaniu nadzwyczajnym, albowiem w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. pozbawienie strony czynnego udziału w sprawie ujęto jako podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności. Nie może budzić wątpliwości, że w niniejszym postępowaniu nie mogą podlegać ocenie zarzuty skarżącego dotyczące organu właściwego do wznowienia postępowania (art. 150 k.p.a.). Z tych względów postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania Z.C. od ostatecznej decyzji Burmistrza z dnia [...] października 2016 r., jest prawidłowe. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.