II SA/Go 606/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu w dniu 6 września 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego postanawia: odrzucić skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., Nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy, odmówił M.R. udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na usuwanie szkód związanych z wysokim stanem wód gruntowych. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M.R., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając w jej uzasadnieniu naruszenie art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. oraz art. 77 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie, bowiem skarga została złożona przez organ nie mający uprawnień do jej wniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd z urzędu zobligowany jest do badania wymogów formalnych skargi oraz jej dopuszczalności, zarówno z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. Ocenie tej podlega między innymi to, czy skarga nie zawiera braków, przy czym w myśl art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej jako "p.p.s.a.", Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn niż wskazane w § 1 pkt 1-5 tegoż artykułu wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Należy wskazać, iż ustawodawca nie przyznał legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję bądź postanowienie organowi administracji publicznej, który rozstrzygał sprawę administracyjną w pierwszej instancji, uchyloną następnie orzeczeniem kasacyjnym organu odwoławczego. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Trzeba zaznaczyć, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że interes prawny przejawia się w tym, że określony podmiot ma roszczenie o przyznanie mu uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (vide: wyrok z dnia 3 czerwca 1996 r. sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997 r., Nr 2, poz. 89). Aby stwierdzić, że dany podmiot (skarżący) ma legitymację skargową, musi on mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem aktu lub czynności, oparty na normach prawa administracyjnego materialnego lub procesowego. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie interesu prawnego ma charakter obiektywny. Istnieje on wówczas, gdy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki (vide: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2006, s. 134). Inną kwestią natomiast jest legitymacja skargowa podmiotów wymienionych w art. 50 § 1 in fine p.p.s.a., które to podmioty składają skargi w sprawach dotyczących interesów innych osób. Jednocześnie należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2001 r., sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17; z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115; wyrok z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04, niepubl., wyrok z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 521/05, LEX nr 189858, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2005r., sygn. akt I OSK 788/05, LEX 277345, postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 14 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Go 15/07, niepubl.) oraz w doktrynie ukształtowany jest pogląd, zgodnie z którym rola jednostek samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym wyznaczona jest przepisami prawa pozytywnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przypisują stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.). Wtedy będzie on reprezentował interes tej jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę – jako strona postępowania - jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Niezaprzeczalnie włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Ponadto w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. W konsekwencji uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium (vide: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/2003, OSP 2004/4 poz. 48). Odróżnić w tym zakresie należy zatem sytuacje, z jednej strony - w której dany organ jednostki samorządu terytorialnego występuje w imieniu tej jednostki, jako podmiotu praw i obowiązków (jednostki samorządu terytorialnego posiadają osobowość prawną), zaś jego działanie ma na celu ochronę własnego interesu prawnego jednostki, z długiej zaś strony – w której ten sam organ, z mocy upoważnienia ustawowego, wyposażony został we władcze kompetencje rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych. W tym drugim przypadku występuje on jako organ administracji publicznej korzystający z imperium władzy publicznej i nie reprezentuje prywatnego interesu danej jednostki, czy nawet Skarbu Państwa. Kompetencja takiego organu kończy się w momencie wydania określonego indywidualnego rozstrzygnięcia administracyjnego. Reasumując, wskazane powyżej argumenty prowadzą do wniosku, iż stroną postępowania sądowoadministracyjnego, a wcześniej administracyjnego nie może być organ administracji publicznej, który wydał w indywidualnej sprawie administracyjnej rozstrzygnięcie w pierwszej instancji, następnie uchylone. Jego rola w postępowaniu skończyła się bowiem z chwilą wydania zindywidualizowanego aktu prawnego (w niniejszej sprawie decyzji) skierowanego w stosunku do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej. Ponadto nie jest dopuszczalne, aby dany organ występował raz w roli organu wydającego decyzję, a innym razem jako strona postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. W związku z powyższym, w niniejszej sprawie Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, który rozpatrywał sprawę w pierwszej instancji, nie był uprawniony do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na decyzję wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku rozpatrzenia odwołania od wydanej przez niego decyzji. Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej jako organu pierwszej instancji należało odrzucić z uwagi na brak legitymacji skargowej w przedmiotowym postępowaniu sądowym.