II SA/Go 609/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2013 r. sprawy ze skargi E.Z. na czynność Starosty z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu postanawia: odrzucić skargę. Wnioskiem z dnia [...] marca 2011r. E.Z. zwróciła się do Starosty o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 425 zł na pojazd [...], zarejestrowany w dniu [...] lutego 2005 r. pod numerem rejestracyjnym [...]. Swój wniosek uzasadniła wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., U 6/04 stwierdzającego, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Wezwanie wpłynęło do organu w dniu 16 marca 2011 r. Pismem z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] (doręczonym dnia 23 marca 2011 r.) Starosta poinformował wnioskodawczynię o braku podstaw do zwrotu żądanej kwoty. Uzasadnił to koniecznością przestrzegania przepisów prawa, które obowiązywały w czasie, gdy opłata za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł została pobrana, co miało miejsce [...] lutego 2005r. Zgodnie natomiast z powyższym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego zakwestionowany przepis § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu utracił moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Dnia [...] czerwca 2012 r. E.Z., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wezwała Starostę do zapłaty kwoty 425 zł tytułem nadpłaty za wydanie karty pojazdu dla wskazanego wyżej pojazdu, pod rygorem wniesienia powództwa w tym przedmiocie do sądu powszechnego. W odpowiedzi na to wezwanie Starosta podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] marca 2011 r. Kolejnym wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. E.Z. wezwała Starostę do stwierdzenia nadpłaty za wydanie karty pojazdu w związku z wyrokiem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z 10 grudnia 2007 r., C-134/07, o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części pobranej z tego tytułu opłaty oraz o zwrot nadpłaconej kwoty. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], doręczonym dnia 20 czerwca 2013 r., Starosta odmówił uwzględnienia powyższego wniosku. Tego samego dnia E.Z. złożyła w trybie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wywołanego odmową uwzględnienia wniosku z dnia [...] czerwca 2013r. o stwierdzenie nadpłaty za wydanie karty pojazdu. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], doręczonym dnia 3 lipca 2013 r., Starosta odmówił uwzględnienia powyższego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Na pismo Starosty z dnia [...] czerwca 2013r. jako na akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., E.Z., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, kwestionując jego zasadność i zgodność z prawem. W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła przesłanki formalno-prawne oraz merytoryczne wniesienia skargi, przesłanki zachowania przez stronę odpowiedniego trybu jej wniesienia (co zdaniem strony zostało spełnione poprzez złożenie wniosku z [...] czerwca 2013 r., a następnie po otrzymaniu odpowiedzi odmownej, wniesienia w przewidzianym terminie wezwania do usunięcia naruszenia prawa). Nadto w opinii strony odpowiednie zastosowanie w sprawie powinny znaleźć przepisy działu III Ordynacji podatkowej. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pismem procesowym z dnia [...] sierpnia 2013r. pełnomocnik organu uzupełnił przedstawione stanowisko procesowe wnosząc o odrzucenie skargi z uwagi na to, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., zostało wniesione z opóźnieniem. Termin do złożenia tego wezwania należy bowiem liczyć od dnia doręczenia odmownej odpowiedzi na pierwsze wezwanie do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, tj. od [...] marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skargę należało odrzucić. Punkt wyjścia dla przedstawienia motywów niniejszego postanowienia Sądu stanowi wskazanie trybu, w którym strona mogła skutecznie domagać się zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, a także w którym organ dokonujący rejestracji pojazdu powinien ten wniosek rozpoznać. W stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2010 r. nie ulegało wątpliwości, że odmowa zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu następuje w formie czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., która jest zaskarżalna do sądu administracyjnego pod warunkiem zachowania wymogów z art. 52 i 53 p.p.s.a. Dnia 1 stycznia 2010 r. weszła wżycie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst pierwotny opublikowany w Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), dalej u.f.p. Stosownie do treści art. 60 tej ustawy są wskazane w tym przepisie niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, m.in. dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7). W myśl art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Stosownie natomiast do treści art. 61 ust. 1 u.f.p. organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są m.in. w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego – wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa Z uwagi na taki stan prawny w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowała się dwoistość poglądów co do trybu, w jakim strona może domagać się zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. Według pierwszego poglądu właściwy jest dotychczasowy tryb, tzn. odmowa zwrotu następuje w formie czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., natomiast według drugiego poglądu, który ukształtował się w wyniku wskazanej wyżej zmiany stanu prawnego, organ pobierający opłatę za wydanie karty pojazdu rozpoznaje wniosek o zwrot nadpłaty z tego tytułu w drodze decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o treść przepisów działu III Ordynacji podatkowej, od której przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia (samorządowego kolegium odwoławczego), a na to rozstrzygnięcie z kolei skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni akceptuje i podziela stanowisko wyrażone w omawianej kwestii w szeregu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. z 20 grudnia 2012 r., I OSK 2192/12, z 21 lutego 2013 r., I OSK 692/12 oraz z 21 marca 2013 r., I OSK 1243/12 oraz I OSK 1282/12 (opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl tego stanowiska przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nie mają zastosowania w sprawach dotyczących zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu, które zostały pobrane przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed 1 stycznia 2010 r. W tego rodzaju sytuacjach powinien mieć zastosowanie dotychczasowy tryb rozstrzygania przez organ kwestii dotyczących zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu, tj. w formie czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie zaś w drodze decyzji, opartej o przepisy art. 61 u.f.p. Skoro bowiem ustawa o finansach publicznych weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r., to przepisy art. 60, art. 61 i art. 67 tej ustawy odnieść należy do dochodów pobieranych na podstawie obowiązujących przepisów, a nie do opłat pobranych w oparciu o nieobowiązujący już przepis rozporządzenia, wydanego w dodatku z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. W kwestii oceny prawidłowości ustalenia i pobrania opłat za wydanie karty pojazdu miarodajny winien być bowiem stan prawny obowiązujący w dacie pobierania tej opłaty, a nie w dacie rozpatrywania wniosku o zwrot takiej nadpłaty, stosownie do wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego, z której to z kolei wynika zakaz stosowania nowo stanowionych uregulowań prawnych do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie. W szczególności dotyczy to zdarzeń, z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych, przewidzianych nowymi unormowaniami. Przepis art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1241 ze zm.) stanowi, że do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zawarta w tym przepisie norma intertemporalna dotyczy wyłącznie spraw niezakończonych, rozstrzyganych w formie decyzji, a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał wcześniej decyzyjnego trybu rozstrzygania. Skoro więc opłata za kartę pojazdu została pobrana w drodze czynności nie będącej decyzją czy postanowieniem, a jej wysokość została ustalona w sposób niezgodny z uregulowaniami ustawowymi i konstytucyjnymi, to zwrot nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu winien także nastąpić w trybie tego rodzaju czynności, a więc w formie działań przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a nie w drodze decyzji, opartej o przepisy u.f.p. Z powyższego wynika, że wniosek o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu zgłoszony po dniu 1 stycznia 2010 r. organ pobierający tę opłatę (w tym przypadku Starosta) powinien rozpoznać w dotychczasowym trybie, tj. w formie czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast strona, chcąc skutecznie wnieść na to rozstrzygnięcie skargę do sądu administracyjnego, powinna dochować warunków określonych w art. 52 i 53 p.p.s.a. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wniosek E.Z. do Starosty o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu dla samochodu [...] nr rej. [...] został złożony po raz pierwszy dnia 16 marca 2011 r. Odpowiedź Starosty na ten wniosek doręczono stronie dnia 23 marca 2011 r. Od następnego dnia rozpoczął bieg czternastodniowy termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Termin ten upłynął bezskutecznie z dniem 6 kwietnia 2011 r. Po upływie ponad roku od tego momentu, tj. dnia 16 maja 2012 r. strona wystąpiła z przedsądowym wezwaniem do zapłaty żądanej kwoty 425 zł tytułem zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, a następnie kolejnym wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. zwróciła się o zwrot żądanej kwoty z tego tytułu. Dopiero po otrzymaniu w dniu 20 czerwca 2013 r. kolejnej odpowiedzi odmownej Starosty z [...] czerwca 2013 r. skarżąca uczyniła zadość wymogowi z art. 52 § 3 p.p.s.a., a następnie po odmowie uwzględnienia przez organ wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Odmowna odpowiedź Starosty z dnia [...] marca 2011 r. była pierwszym rozstrzygnięciem tego organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w sprawie dotyczącej zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu dla opisywanego samochodu. Kolejne odmowne pisma tego organu z [...] czerwca 2012 r. oraz z [...] czerwca 2013r. rozstrzygały tożsame żądanie, wywodzone z tożsamego uprawnienia i były skierowane do tego samego podmiotu, dotyczyły więc jednej i tej samej sprawy administracyjnej. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że na skutek kolejnego, ponowionego wniosku o zwrot nadpłaty z [...] czerwca 2013 r. termin do złożenia środka, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., zaczął biec na nowo. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, stanowiące jeden z warunków dopuszczalności skargi na akt lub czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zostało wniesione drogą pocztową w dniu 20 czerwca 2013 r., a więc niewątpliwie po upływie czternastodniowego terminu do dokonania tej czynności (liczonego od dnia pierwszej odmowy zwrotu części opłaty) co nastąpiło w dniu 6 kwietnia 2011 r. Oznacza to, że skarga na pismo Starosty z dnia [...] czerwca 2013 r. stanowiące odpowiedź na ponowiony wniosek skarżącej o zwrot części pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu była niedopuszczalna. Tym bardziej zatem należało uznać za niedopuszczalną skargę wniesioną na pismo Starosty z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] stanowiące odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, którego wniesienie stanowi jedynie jeden z warunków dopuszczalności, jaki należy spełnić przed wniesieniem skargi na odmowę zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. Jednakże nawet, gdyby strona wniosła skargę na pismo Starosty z dnia [...] czerwca 2013 r., wówczas z przyczyn wyżej podanych rozstrzygnięcie Sądu byłoby takie samo. W świetle przedstawionych okoliczności skargę, jako wniesioną bez zachowania warunku jej dopuszczalności wynikającego z art. 52 § 3 p.p.s.a., należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.