II SA/Go 62/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi I.S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego I.S. kwotę 2867 (dwa tysiące osiemset sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniach [...] maja - [...] czerwca 2013 r. przeprowadzona została przez upoważnionych funkcjonariuuszy Wojewódzkiwego Inspektoratu Transportu Drogowego kontrola w siedzibie przedsiębiorstwa I.S., prowadzącego działalność gospodardzczą pod firmą “I". Jej przedmiotem była zgodność wykonywania działalności gospodarczej w zakresie uprawnień do wykonywania przewozów drogowych określonych w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz w przepisach wykonawczych do powyższej ustawy; zgodność wykonywania działalności gospodarczej w zakresie regulacji czasu pracy kierowców określonych w przepisach rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, Umowy Europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe AETR, sporządzonej w Genewie 1 lipca 1970 r. ( Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz, 1086 i poz. 1087 ze zm.) oraz ustawy o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004.r, Nr 92, poz. 874). Kontrolą objęty został okres od [...] maja 2012 r. do [...] maja 2013 r., przy czym dokumentacja dotycząca czasu pracy kierowców świadczących pracę na rzecz przedsiębiorcy pobrana została za okres od [...] października 2012 r. do [...] marca 2013 r. Stwierdzone w toku kontroli naruszenia sprecyzowane zostały w protokole z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] i dotyczyły skrócenia przez kierowców dziennego czasu odpoczynku, przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku oraz naruszenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy - za każdego kierowcę naruszenia obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego - za każdy pojazd. Po otrzymaniu protokołu z kontroli i zawiadomienia o wszczęciu postępwania, w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. I.S. wyjaśnił, iż większość naruszeń wskazanych w protokole, polegajacych na skróceniu odpocznku tygodniowego była wynikiem przerwania go wjazdem lub zjazdem z promu. Powołując się na przepisy art. 9 i 8 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 wywodził, iż w przypadku przerwania odpoczynku tygodniowego wjazdem lub zjazdem z promu powinny mieć zastosowanie przepisy dotyczące odpowczynku dziennego. Wnosił o uwzględnienie jego stanowiska przy wydawaniu decyzji. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, powołując się na przepisy art. 93 ust. 1, 92a ust. 1,3 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm. ) nałożył na I.S., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą “I" karę pieniężną w kwocie 15 000 złotych, po ograniczeniu jej wysokości w związku z liczba zatrudnianych kierowców w okresie 6 miesięcy poprzedzających rozpoczęcie kontroli. Kary jednostkowe nałożone zostały z tytułu: - naruszenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy - za każdego kierowcę ( lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy ) w kwocie 4 000 zł; - naruszenia obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego - za każdy pojazd ( lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy ) w kwocie 1 500 zł; - przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do 1 godziny ( lp.5.1.1. załącznika nr 3 do ustawy) w kwocie 800 zł oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę ( lp.5.1.2. załącznika nr 3 do ustawy) w kwocie 400 zł; - przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 do 30 minut ( lp. 5.2.1. załącznika nr 3 do ustawy) w kwocie 1 200 zł oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut ( lp. 5.2.2. załącznika nr 3 do ustawy) w kwocie 3 600 zł; - skrócenia dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 miut do 1 godziny ( lp. 5.3.1. załącznika nr 3 do ustawy) w kwocie 3 500 zł oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę ( lp.5.3.2. załącznika nr 3 do ustawy) w kwocie 8 400 zł; - skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku o czas do 1 godziny ( lp. 5.4.1 załącznika nr 3 do ustawy) w kwocie 750 zł oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę ( lp. 5.4.2. załącznika nr 3 do ustawy) w kwocie 20 700 zł; - przekroczenia całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dówch kolejnych tygodni o czas powyżej 1 godziny do 4 godzin ( lp. 5.6.1. załącznika nr 3 do ustawy) w kwocie 100 zł oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę ( lp. 5.6.2. załącznika nr 3 do ustawy) w kwocie 450 zł. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji, odwołując się do wyników kontroli zawartch w protokole, wskazał, iż łączna wyskość kar za poszczególne stwierdzone naruszenia, wynosząca 45 400 zł, z mocy przepisu art. 92a ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym uległa ograniczeniu do 15 000 zł ze względu na liczbę ( nie więcej niż 10-ciu ) kierowców zatrudnianych przez stronę w okresie sześciu miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli. Jednocześnie uznał, iż na podstawie analizy złożonych przez stronę wyjaśnień oraz zgromadzonego materiału dowodowego brak jest podstaw do zmiany kwalifikacji naruszeń lub odstąpienia od nałożenia kary na przedsiębiorcę z powodu naruszeń popełnianyach przez zatrudnianych kierowców. Zdaniem organu I instancji, treść przepisu art. 9 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 wyraźnie wskazuje, iż w sytuacaji gdy kierowca towarzyszy pojazdowi transportowanemu promem lub pociągiem i wykorzystuje regularny okres odpoczynku, okres ten można przerwać dwukrotnie czynnościami trwającymi łącznie nie dłużej niż godzinę. Wskazana możliwość dotyczy zatem jedynie dziennego okresu odpoczynku a nie, jak twierdzi strona, także odpoczynku tygodniowego. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. I.S. złożył odwołanie od decyzji organu I instancji podnosząc ponownie, że większość stwierdzonych w wyniku kontroli nieprawidłowości polegała na naruszeniu przez kierowców obowiązku odbierania wymaganych odpoczynków tygodniowych. Podnosił, iż większość tych naruszeń było spowodowanych przerwaniem odpoczynków przez wjazd lub zjazd z promu. W ocenie strony w takich przypadkach należało zastosować przepis art. 9 rozporządzenia WE nr 561/2006 dopuszczający możliwość dwukrotnego przerwania odpoczynku dziennego w związku z art. 8 pkt 3 ww. rozporządzenia tj. uznać za dopuszczalne przerywanie odpoczynków tygodniowych w przypadkach w których kierowca towarzyszy pojazdowi transportowanemu promem lub pociągiem. Zdaniem strony, w przypadku przerwania odpoczynku tygodniowego wjazdem lub zjazdem z promu powinny mieć zastosowanie przepisy dotyczące odpoczynku dziennego. W takim przypadku naruszenia czasu pracy nie zostałyby stwierdzone. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] listopada 2014r. nr [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 267.), art. 4 pkt 22 lit. a i lit. h i lit. s, art. 92a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.), lp. 5. 1, lp. 5.2, lp. 5. 3, lp. 5. 4, lp. 5.6, lp. 6. 3. 11 i lp. 6. 3.12 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11 kwietnia 2006 r.), art. 13 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r. ze zm.), art. 23a ustawy o systemie tachografów cyfrowych z dnia 29 lipca 2005 r. ( Dz. U. Nr 180, poz. 1494 ze zm.), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odowławczy przytoczył powołane w podstawie prawnej decyzji regulacje prawne. Dokonują - w świetle powołanych regulacji prawnych oraz z uwzględnieniem art. 1 decyzji wykonawczej Komisji Europejskiej z dnia 7 czerwca 2011 r. w sprawie obliczania dziennego czasu prowadzenia pojazdu zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 561/2006 - ponownej analizy zebranego materiału dowodowego, organ II instancji potwierdził ustalenia i wymiar kar nałożonych z tytułu naruszeń wskazanych w lp. 6.3. 11 ( kara w kwocie 4000 zł ) i lp. 6.3.12 ( kara w kwocie 1 500 zł ). W całości potwierdził też zasadność stanowiska organu I instancji co do zaistnienia naruszeń opisanych w lp. 5.6.1 oraz 5.6.2 i wymiar kary za nie ( 550 zł ). Za prawidłowe GITD uznał również stwierdzenie naruszeń o jakich mowa w lp. 5.3 ( skrócenie dziennego czasu odpoczynku) i wymiar kary z tego tytułu wyliczony przez organ I instancji. W odniesieniu do naruszenia wskazanego w lp. 5.1. załącznika nr 3 do ustawy uznał, iż nie doszło do jego popełnienia w dniu [...] listopada 2012r. przez kierowcę G.K.. Maksymalna norma prowadzenia pojazdu przekroczona została bowiem o 9 minut w sytuacji, gdy sankcjonowane jest przekroczenie wynoszące co najmniej 15 minut. Wobec czego kara łączna z tytułu tego naruszenia powinna wynosić 1 100 zł. W odniesieniu do naruszenia z lp. 5.2 załącznika nr 3 do ustawy GITD uznał, że niesłusznie nałożona została kara w wysokości 150 zł. Zdaniem organu nie doszło bowiem do naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu praowdzenia pojazdu bez przerwy przez kierowcę K.K.. Analiza danych cyfrowych na jego karcie kierowcy w dniu [...] stycznia 2013 r. wykazała, iż na tej karcie nie zarejestrowano aktywności. Wykresówka tego kierowcy z dni [...] stycznia 2013 r. rejestruje natomiast wyłącznie okres odpoczynku. Tym samym łączna kara z tytułu naruszenia z lp. 5.2. powinna wynosić 4 650 zł. W odniesieniu do naruszenia z lp. 5.4 polegającego na skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku organ II instancji uznał, że w odniesieniu do okresu [...] grudnia 2012 – [...] stycznia 2013 r. brak podstaw do uznania zaistnienia wskazanego naruszenia przez kierowcę Z.J. bowiem, jak wskazuje analiza danych cyfrowych z karty kierowcy, odebrał on prawidłowy wypoczynek tygodniowy. W odniesieniu do tego kierowcy organ II instancji ustalił wysokość kar pieniężnych z tytułu naruszenia polegającego na skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku, a to wobec nierozpoczęcia odbioru wymaganego odpoczynku tygodniowego w wymiarze 45 godzin po upływie sześciu okresów 24-godzinnych i rozpoczęcia nowego dziennego okresu prowadzenia pojazdu. I tak w odniesieniu do nierozpoczęcia wymaganego odpoczynku tygodniowego [...] stycznia 2013 r. kara wyliczona została na kwotę 1 850 zł , w odniesieniu do [...] stycznia 2013 r. na 2 850 zł , w odniesieniu do [...] stycznia 2013 r. na kwotę 1350 zł. Z analogicznych przyczyn organ II instancji ustaliłł wysokość kar pieniężnych za naruszenia popełnione przez kierowcę G.K. i tak w odniesieniu do nierozpoczęcia [...] października 2012 r. wymaganego odpoczynku tygodniowego ( a w konsekwencji jego skrócenia ) uznał, że kara powinna wynosić 1 150 zł, gdyż organ I instancji zaniżył rozmiar naruszenia o 5 godzin i 38 minut. W odniesieniu do nierozpoczęcia wymaganego odpoczynku tygodniowego w dniu [...] października 2012 r. ( a w konsekwencji jego skrócenia ) kara powinna wynosić 2 750 zł, w dniu [...] listopada 2012 r. – 950 zł. Natomiast w stosunku do dnia [...] listopada 2012 r. organ I instancji zawyżył rozmiar naruszenia o 5 godzin i 54 minuty wobec czego kara powinna wynosić 1 350 zł . Analogiczne stanowisko organ II istancji zajął w odniesieniu do nierozpoczęcia przez kierowcę G.K. wymaganego odpoczynku tygodniowego w dniu [...] grudnia 2012 r. ( kara powinna wynosić 1 950 zł ). Co do nierozpozęcia wymaganego odpoczynku tygodniowego w dniu [...] grudnia 2012 r. i w konsekwencji jego skrócenia organ II instancji stwierdził, iż wymagany odpoczynek tygodniowy został skrócony jednakże organ I instanji zaniżył rozmiar naruszenia o 21 godzin i 12 minut. Kara z tytułu tego naruszenia powinna wynosić 2 150 zł. Podobnie w odniesieniu do wskazanego kierowcy i dnia [...] marca 2013 r. organ II instancji. potwierdzajac wystąpienie naruszenia uznał, iż organ I instancji zaniżył jego rozmiar o 5 godzin i “minuty". Wobec powyższego kara powinna wynosić 1 250 zł. Organ odowławczy nie stwierdził natomiast zaistnienia naruszenia związanego ze skróceniem odpoczynku tygodniowego w okresie [...] listopada 2012 r. bowiem kierowca G.K. odebrał prawidłowy skrócony odpoczynek tygodniowy zatem kara w tym zakresie nałożona została przez organ I instancji niezasadanie. Łaczną kwotę kar za naruszenia z lp. 5.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym GITD ustalił na 20 150 zł. W odniesieniu do stwierdzonych naruszeń w zakresie przekroczenia norm czasu pracy i odpoczynku organ odowławczy wskazał, iż podczas kontroli nie okazano dokumentów uzasadniających odstępstwo od przestrzegania przepisów dotyczacych maksymalnych okresów prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i odpoczynków. Nie zostały też wskzane okoliczności zwalniające przedsiębiorcęz oodpowiedzialności za naruszenia popełnione przez kierowców. GITD wskazał, iż łączna kwota kar pieniężnych za wszystkie naruszenia uległa zmianie w stosunku do kwoty określonej przez organ I instancji i wynosi 43 850 złotych. Zwazywszy jednak na fakt, że w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli przedsiębiorca zatrudniał średnio do 10 kierowców, maksymalna kwota kary pieniężnej winna zostać ograniczona do 15 000 złotych. Biorąc pod uwagę powyższe, uznał iż zasadnym jest utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy. Odnosząc się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu, organ II instancji uznał je za niezasadne. Przyznał, iż analiza danych cyfrowych wykazała, że kierowcy wykonywali przewozy promowe, używając podczas przepraw właściwej funkcji na tachografie. Podkreślił jednakże, iż w świetle przepisów rozporządzenia nr 561/2006 (WE) nie jest dopuszczalnym przerywanie przez kierowców odpoczynków tygodniowych skróconych bądź regularnych na takich zasadach jak odpoczynków regularnych dziennych. Fakt wykonywania przeprawy promowej nie ma zatem znaczenia dla oceny prawidłowości odbioru przez kierowców odpoczynków tygodniowych. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia ( WE) nr 561/2006, w każdym 24-godzinnym okresie po upływie poprzedniego dziennego okresu odpoczynku lub tygodniowego okresu odpoczynku kierowca musi wykorzystać kolejny dzienny okres odpoczynku. Jeśli część dziennego okresu odpoczynku zawarta w 24 godzinnym okresie wynosi co najmniej 9 godzin, ale mniej niż 11 godzin, wówczas ten dzienny okres odpoczynku uznaje się za skrócony dzienny okres odpoczynku. Dzienny okres odpoczynku może zostać przedłużony do rozmiarów regularnego lub skróconego tygodniowego okresu odpoczynku. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 1 rozporządzenia ( WE ) nr 561/2006, na zasadzie odstępstwa od przepisów art. 8, w przypadku gdy kierowca towarzyszy pojazdowi transportowanemu promem lub pociągiem i wykorzystuje regularny dzienny okres odpoczynku, okres ten można przerwać nie więcej niż dwukrotnie innymi czynnościami trwającymi łącznie nie dłużej niż godzinę. Podczas tego regularnego dziennego okresu odpoczynku kierowca ma do dyspozycji koję lub kuszetkę. Zdaniem organu II instancji norma zawarta w art. 8 ust. 3 rozporządzenia nr 561/2006 w zakresie przedłużenia odpoczynku dziennego do tygodniowego skróconego lub regularnego odnosi się do zarówno odpoczynków skróconych jak i regularnych. Natomiast wynikające z art. 9 ust. 1 ww. aktu prawo do dwukrotnego przerwania odpoczynku dotyczy wyłącznie regularnego odpoczynku dziennego. Nie zawarto w art. 9 ust. 1 sformułowania o wykorzystywaniu skróconego dziennego okres odpoczynku lecz wskazano wprost, iż:" wykorzystuje regularny dzienny okres odpoczynku. Podkreślił, że przepis art. 8 ust. 3 rozporządzenia ( WE) nr 561/2006 dotyczy zarówno odpoczynków dziennych skróconych jak i regularnych. Przepis art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006 natomiast jest przepisem wprowadzającym wyjątek od ogólnej zasady ciągłości okresów odpoczynku, w którym normodawca wskazał wprost, iż wyjątek ten dotyczy odpoczynków regularnych dziennych. Przepis wprowadzający wyjątek od zasady winien być interpretowany ściśle, natomiast przyjęcie poglądu skarżącego oznacza przyjęcie zasady interpretacji contra legem, gdyż zasadę przerwania odpoczynków wynikającą z art. 9 ust. 1 rozporządzenia rozciągnięto by również na odpoczynki dzienne skrócone. Gdyby normodawca istotnie zmierzał do osiągnięcia tego rezultatu, to w art. 9 ust. 1 zawarłby ogólne sformułowanie o wykorzystywaniu odpoczynków dziennych.Tym samym kierowcy nie mają prawa zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) nr 561/2006 do przerywania okresów odpoczynków tygodniowych na takich samych zasadach jak odpoczynków dziennych regularnych w przypadku, gdy towarzyszą pojazdowi transportowanemu promem lub kuszetką. W związku z powyższym nałożenie kar pieniężnych za skrócenie odpoczynków tygodniowych wynikłe z przerwania okresu odpoczynku podczas transportu promem lub pociągiem jest słuszne i zgodne z przepisami prawa. W skardze na decyzję organu odowławczego I.S. zarzucił jej naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię przepisów art. 9 w zw. z art. 8 pkt 3 rozporządzenia nr 561/2006 (WE) polegajacą na uznaniu, iż kierowca towarzysząc pojazdowi transportowanemu promem nie może przerwać wypoczynku tygodniowego. Powołujc ten zarzut domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzjacej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postepowania. W motywach skargi wywodził, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów w zakresie wykładni regulacji art. 9 oraz 8 pkt 3 rozporządzenia nr 561/2006 (WE). Skoro bowiem dzienny okres odpoczynku może zostać wydłużony do rozmiarów skróconego regularnego lub skróconego okresu odpoczynku tygodniowego, to każdy odebrany w ten sposób odpoczynek tygodniowy łączy w sobie element dziennego wypoczynku jak i przedłużenie do rozmiarów odpoczynku tygodniowego. W związku z tym, zdaniem skarżącego, dopuszczalne jest przerwanie tej części odpoczynku tygodniowego, która spełnia warunki regularnego odpoczynku tj. 11 godzinnego. Zatem kierowca ma prawo przerwać odpoczynek tygodniowy przez pierwsze 11 godzin jego trwania. W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymujac dotychczasowe stanowisko wniósł o jej oddalenie wywodząc, iż zawrte w niej zarzuty stanowią w istocie powtórzenie zarzutów odwołania. Na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Celem kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny jest ocena zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Sąd, na skutek zaskarżenia aktu lub czynności (bezczynności) organu administracji publicznej, nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu. Sąd administracyjny nie zastępuje zatem organu administracji publicznej i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej. Sąd ten rozstrzyga wprawdzie spór, ale spór między organem administracji, który wydał zaskarżony akt, a podmiotem legitymowanym do jego zaskarżenia i tylko w zakresie obejmującym legalność zachowań prawnych organu administracyjnego. W takim tylko zakresie sprawa administracyjna staje się w postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem oceny sądu. Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej jako: ppsa) sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Obowiązek orzekania na podstawie akt sprawy administracyjnej, wskazany w tym przepisie oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Wynika z niego, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają, i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Nakładając obowiązek orzekania na podstawie akt sprawy, ustawodawca nakazuje sądowi uwzględnianie stanu faktycznego istniejącego w momencie wydania decyzji, wskazuje także na to, iż sąd administracyjny nie może samodzielnie dokonywać ustaleń faktycznych ( vide: wyrok NSA z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 899/09). Przepis art. 133 § 1 ppsa wyznacza tym samym granice, w ramach których może operować sąd administracyjny. Obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej spoczywa zatem wyłącznie na organie administracji publicznej. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, uzależnione jest od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Treść normy prawa materialnego wyznacza zatem kierunek i zakres postępowania dowodowego. To bowiem te przepisy determinują przebieg postępowania dowodowego, które jest przecież prowadzone w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wynik postępowania dowodowego może pozostawać w rożnych relacjach w odniesieniu do stanu materialnoprawnego. Stan faktyczny może odpowiadać normie prawa materialnego, która w takim przypadku może mieć zastosowanie, albo może nie odpowiadać tej normie, co skutkuje tym, że nie znajduje ona zastosowania. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ I instancji opierając się na wynikach postępowania kontrolnego, utrwalonych w protokole z dnia [...] czerwca 2013 r., wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu naruszeń wskazanych w protokole. Analizy materiału dowodowego w postaci dokumentacji dotyczącej czasu pracy kierowców i ustaleń w zakresie zaistnienia naruszeń polegających na przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, skróceniu dziennego czasu odpoczynku skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku, przekroczeniu całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni, organ I instancji dokonał w kontekście regulacji art. 6,7,8,9 rozporządzenia (WE) 561/2006 oraz załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym zawierającego wykaz naruszeń i sankcji za ich popełnienie. Zauważyć jednakże należy, iż już na etapie doręczenia kontrolowanemu przedsiębiorcy protokołu z kontroli zarysowała się zasadnicza oś sporu dotycząca kwestii prawidłowości odbierania przez kierowców, wykonujących przewozy na rzecz skarżącego, odpoczynków tygodniowych i możliwości ich przerywania. Mimo wskazywania przez skarżącego już w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2013 r., iż większość naruszeń wskazanych w protokole, polegających na skróceniu odpoczynku tygodniowego była wynikiem przerwania go wjazdem lub zjazdem z promu, organ nie wyodrębnił w dokonanych ustaleniach faktycznych przypadków wykonywania przewozów promowych. Odnosząc się do analogicznych zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu organ II instancji również nie poczynił ustaleń faktycznych w celu wyodrębnienia spornych przewozów odbywanych warunkach przeprawy promowej podczas, ograniczając się jedynie do przyznania, iż "istotnie analiza danych cyfrowych wykazała, iż kierowcy wykonywali przewozy promowe, używając podczas przepraw właściwej funkcji na tachografie". Dalej organ II instancji wskazał, iż w świetle przepisów art. 9 ust.1 i 8 rozporządzenia nr 561/2006 (WE) nie jest dopuszczalnym przerywanie przez kierowców odpoczynków tygodniowych skróconych bądź regularnych na takich zasadach jak odpoczynków regularnych dziennych. Kategorycznie stwierdził też, iż fakt wykonywania przeprawy promowej nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości odbioru przez kierowców odpoczynków tygodniowych. Odnosząc się do tego stanowiska organu w kontekście zarysowanej stanowiskiem strony kwestii spornej, stwierdzić należy, iż brak ustaleń faktycznych co do tego, które z przewozów drogowych obejmowały odcinki pokonywane z wykorzystaniem przeprawy promowej, czy w czasie jej trwania kierowca dysponował koją, stanowi o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Wobec nieujawnienia w aktach administracyjnych i uzasadnieniach kontrolowanych decyzji tego rodzaju przypadków nie jest bowiem możliwe zweryfikowanie stanowiska organów w odniesieniu do tego rodzaju przewozów. Wykonywanie przewozów tego rodzaju modyfikuje bowiem zasady odbierania odpoczynku przez kierowców mogąc tym samym mieć wpływ na sposób rozliczania czasu pracy, odpoczynku czy przerw. W pkt (18) preambuły do rozporządzenia (WE) 561/2006 prawodawca wspólnotowy stwierdził, iż wiele przewozów drogowych na terytorium Wspólnoty obejmuje odcinki pokonywane promem lub koleją. Należy zatem ustalić jasne i odpowiednie przepisy dotyczące dziennych okresów odpoczynku i przerw przy wykonywaniu takich przewozów. M.in. realizacji wskazanego celu służyć mają przepisy rozporządzenia. Zgodnie z przepisem art. 9 tego aktu "na zasadzie odstępstwa od przepisów art. 8, w przypadku gdy kierowca towarzyszy pojazdowi transportowanemu promem lub pociągiem i wykorzystuje regularny dzienny okres odpoczynku, okres ten można przerwać nie więcej niż dwukrotnie innymi czynnościami trwającymi łącznie nie dłużej niż godzinę. Podczas tego regularnego dziennego okresu odpoczynku kierowca ma do dyspozycji koję lub kuszetkę. Przepis art. 8 rozporządzenia reguluje natomiast zasady korzystania przez kierowców z dziennego i tygodniowego odpoczynku, przy czym pojęcia te, w możliwych do zastosowania formach, zdefiniowane zostały w art. 4 rozporządzenia. Zgodnie z ust. 3 art. 8 wskazanego aktu, dzienny okres odpoczynku może zostać przedłużony do rozmiarów regularnego lub skróconego tygodniowego okresu odpoczynku. Powołane zasady nie są jedynymi, które odnoszą się do kwestii wykorzystywania odpoczynku dziennego i tygodniowego i ich przerywania. Wskazać bowiem należy, iż Komisja Europejska w oparciu o przepis art. 22 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 opracowała "wytyczne" w celu wsparcia państw członkowskich w jego interpretacji i w stosowaniu. Wskazane wytyczne Prawo socjalne w transporcie drogowym odnoszące się m.in. do rozporządzenia (WE) nr 561/2006, ogłoszone zostały w marcu 2008 r. na stronie Europa.eu. Odnośnie charaktery prawnego powołanych wytycznych wskazać należy na przepis art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej zgodnie z którym "w celu wykonania kompetencji Unii instytucje przyjmują rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie. Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Decyzja wiąże w całości. Decyzja, która wskazuje adresatów, wiąże tylko tych adresatów. Zalecenia i opinie nie mają mocy wiążącej". Wśród wskazanych form uznanych za powszechnie obowiązujące źródła prawa w art. 288 TUE nie ma wytycznych. W doktrynie przyjmuje się, że wytyczne zaliczane są do aktów nienazwanych ( sui generis ) czyli tzw. miękkiego prawa wspólnotowego ( soft law ). W doktrynie przyjmuje się, iż akty takie należą do prawa niewiążącego formalnie, ale mimo to mającego znaczenie praktyczne ze względu na to, że w istocie regulują stosunki wewnętrzne w Unii. Poprzez ich przyjęcie instytucje Unii lub sama Unia zmierzają bowiem do wywołania pewnych skutków prawnych ( vide: "Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe" pod. red. Jana Barcza, str. 205, Wyd. Prawo i Praktyka Gospodarcza; "Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej", redakcja naukowa Andrzej Wróbel, tom. III, str. 692, Lex Wolters Kluwers, Warszawa 2012 ). Przyjmuje się też, iż treść wytycznych Komisji Europejskiej powinna być uwzględniana przez sądy oraz organy kontrolne w procesie wykładni prawa. Źródłem takiego stanowiska jest fakt, że Europejski Trybunał Sprawiedliwości ( obecnie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej ) w sprawie S. Grimaldi (nr 322/88), rozszerzył zasadę skutku pośredniego na zalecenia (wytyczne), które nie są źródłami prawa. Trybunał stwierdził, że mimo iż zalecenia i wytyczne nie stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa, sądy oraz organy administracji powinny uwzględniać ich treść w procesie wykładni prawa. Nawiązując do przywołanych powyżej wytycznych wskazać należy, iż odnoszą się one do wybranych regulacji rozporządzenia 561/2006. I tak kwestii rejestracji czasu spędzonego na pokładzie promu lub w pociągu, gdzie kierowca ma dostęp do koi lub kuszetki poświęcona jest wytyczna nr 6 wyjaśniająca podejście jakie należy zastosować przy wykładni art. 9 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Wskazano w niej m.in. na możliwość wykorzystania przez kierowcę podróżującego promem przysługującej mu przerwy lub odpoczynku, dziennego lub tygodniowego pod warunkiem, że ma do dyspozycji koję. Podobnie wskazano w wytycznej nr 2. Wskazane wytyczne odnoszą się także do możliwości przerywania wypoczynku tygodniowego. W wytycznej nr 3 stwierdzono, iż w zasadzie przerwanie wypoczynku dziennego lub tygodniowego bądź przerwy stanowi naruszenie przepisów ( chyba, że ma zastosowanie przypadek promu lub pociągu art. 9 ust.1 ). Rozstrzygając sprawę administracyjną organy obu instancji w uzasadnieniach decyzji, stosując wskazane w podstawach prawnych regulacje rozporządzenia nr 561/2006, nie powoływały się na przywołane wytyczne Komisji Europejskiej. Należy jednak zwrócić uwagę, iż orzekając w sprawie uznały, co do zasady za dopuszczalne odbieranie przez kierowców towarzyszących pojazdowi transportowanemu promem przysługujących im odpoczynków tygodniowych, uznając jedynie ich przerwanie ( np. zjazdem lub wjazdem na prom ) za naruszające przepis art. 9 ust. 1 rozporządzenia. Tymczasem powoływany przepis dopuszcza możliwość odebrania na promie jedynie regularnego odpoczynku dziennego ( pod warunkiem, że kierowca ma do dyspozycji koję ) z możliwością jego dwukrotnego przerwania innymi czynnościami trwającymi łącznie nie dłużej niż godzinę ). Możliwość wykorzystania odpoczynku tygodniowego przez kierowcę na promie została dopuszczona jedynie w wytycznych. Mając zatem na uwadze wskazaną już powyżej okoliczność nieustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie obejmującym przewozy drogowe odbywane częściowo promem oraz brak odniesienia się, przy wykładni przepisów rozporządzenia do służących ich interpretacji wytycznych, koniecznym stało się już z tych przyczyn uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa. Zważyć przy tym należy, iż mimo, że skarżący kwestionował zasadniczo jedynie jeden rodzaj spośród stwierdzonych naruszeń ( skrócenie odpoczynków tygodniowych ) to uchyleniu podlegała zaskarżona decyzja w całości bowiem ewentualne modyfikacje w zakresie odbierania odpoczynków tygodniowych rzutować mogą na ustalenia w zakresie pozostałych naruszeń. Istotne pozostaje też stwierdzenie, że kontrola w przedsiębiorstwie, w wyniku której stwierdzono naruszenie różnych przepisów prawa regulujących transport drogowy, powoduje wszczęcie jednej sprawy administracyjnej zapoczątkowanej omawianą kontrolą. Przedmiotem tej sprawy jest nałożenie kary pieniężnej za naruszenia prawa stwierdzone w wyniku przeprowadzonej kontroli. Zatem sprawa jest jedna, a naruszeń prawa badanych w toku tej sprawy może być wiele. W wyniku rozpoznania sprawy zgodnie z art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, nałożona zostaje jedna kara pieniężna, którą wylicza się, co do zasady, poprzez zsumowanie kar za poszczególne naruszenia. Ta jedna kara pieniężna nie wynika jednak z prostego zsumowania kar za poszczególne naruszenia, bowiem jej górna granica jest zawsze ograniczona do kwoty określonej w ustawie. Oznacza to, że niezależnie od ilości uchybień oraz wysokości kar za poszczególne uchybienia, kara orzeczona w wyniku jednej kontroli ma określoną górną granicę i nie może przekroczyć kwoty określonej w ustawie. Nie chodzi więc o wiele spraw i wiele pojedynczych kar, tylko o jedną sprawę, spowodowaną niekorzystnym dla strony wynikiem kontroli oraz jedną karę za wszystkie stwierdzone uchybienia ( vide: wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 958/09; baza orzeczeń nsa.gov.pl ). W związku z koniecznością uchylenia decyzji wskazać należy również, iż wbrew stanowisku organu odwoławczego jego własne ustalenia w zakresie wysokości kary za naruszenia o jakich mowa w lp. 5.3 załącznika do ustawy nie pozostają tożsame ze stanowiskiem organu I instancji, który wysokość za nie wyliczył na 11 900 zł. Tymczasem podsumowanie kar ustalonych przez GITD stanowi kwotę 12 400 zł. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w pkt I wyroku. W oparciu o przepis art. 152 ppsa stwierdzono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z uwagi na fakt uwzględnienia skargi w przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa oraz § 6 pkt 5 w zw. z § 18 ust. 1pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ). W toku ponownego rozpoznania sprawy organ uwzględni wskazania wypływającego z niniejszego uzasadnienia w zakresie konieczności poczynienia właściwych ustaleń faktycznych oraz dokona wykładni przepisów rozporządzenia nr 561/2006 z odniesieniem się do treści wskazanych wytycznych Komisji Europejskiej i dopiero w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy administracyjnej odniesie się do zarzutów skarżącego o możliwości przerwania z ponoszonych przez niego przyczyn, tej części odpoczynku tygodniowego odbieranego na promie, która spełnia warunki regularnego odpoczynku dziennego zważywszy na przepis art. 8 ust. 3 rozporządzenia.