II SA/Go 620/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska, Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.), Protokolant Krzysztof Rogalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2007 r. sprawy ze skargi E.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...]r. nr [...], w części obejmującej przyznanie prawa do zasiłku stałego i prawa do odprowadzania składki na ubezpieczenie społeczne, za okres od [...]r. do [...]r., II. w pozostałej części skargę oddala, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu [...] lipca 2006 roku E.W. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie zasiłku stałego, dołączając do wniosku orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] lipca 2006 roku, uznające go za niepełnosprawnego w stopniu umiarkowanym na okres od [...] kwietnia 2006 do [...] stycznia 2007 roku, zmieniające tym samym orzeczenie Zespołu Powiatowego z dnia [...] maja ub.r o ustaleniu lekkiego stopnia niepełnosprawności. Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 roku Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej ( działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta), wydaną na podstawie przepisów art. 7 pkt 5 , 8 ust. 1 pkt 1 , 37 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 106 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej ( Dz.U. z 2004 roku , Nr 64, poz. 593z późn. zm. ) i art. 66 ust. 1 pkt 26 , art. 73 pkt 9 , art. 75 ust. 10 , art. 81 ust.8 pkt.7 i art. 242 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ( Dz.U. z 2004 r., Nr 210, poz. 2135 ) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego z dniem 1 lipca 2006 roku wnioskodawcy przyznane zostało prawo do zasiłku stałego w wysokości 311 złotych miesięcznie na okres do dnia 31 lipca 2007 roku tj – jak wskazał organ - do dnia ważności orzeczenia o niepełnosprawności – z prawem do odprowadzana za wniskodawcę składki na ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu organ wywiódł, iż z ustaleń dokonanych na podstawie wywiadu środowiskowego oraz przedłożonej dokumentacji wynika, że wnioskodawca jest osobą całkowicie niezdolną do pracy, na co wskazuje orzeczenie z dnia 10 lipca 2006 roku o uznaniu go za osobę niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Uzyskiwany prze wnioskodawcę dochód za wynajem pokoju w wysokości 150 zł uzasadniał przyznanie mu zasiłku w kwocie różnicy między kwotą stanowiącą kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej ( 461 zł ) a posiadanym dochodem (150 zł). Wskazał, że zgodnie z ustawą o świadczeniach zdrowotnych od zasiłku odprowadzana jest przez organ składka na ubezpieczenie zdrowotne . Wnioskodawca złożył odwołanie od tej decyzji w części dotyczącej daty początkowej przyznania mu zasiłku stałego. Powołując się na ustaloną przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności datę powstania u niego umiarkowanego stopnia niepełnosprawności ( od [...] kwietnia 2006 roku ) wywodził, iż zasiłek stały powinien być mu przyznany również za okres od maja do czerwca 2006 roku. Wskazywał, że wniosku o zasiłek nie mógł złożyć wcześniej bo Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności ustalił u niego lekki stopień niepełnosprawności i dopiero w wyniku odwołania Zespół Wojewódzki uznał go niepełnosprawnego w stopniu znacznym orzeczeniem z dnia [...] lipca 2006 roku . Wywodził, iż w okresie przed lipcem 2006 roku nie pobierał z opieki społecznej ani zasiłku celowego ani okresowego utrzymując się z oszczędności zmarłej matki. Decyzją [...] z dnia [...] września 2006 roku organ II instancji - Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję uznając ją za zgodną z prawem. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał na przepis art. 37 ustawy o pomocy społecznej, ustalający przesłanki przyznania prawa do zasiłku stałego. Powołał się też na przepis art. 106 tej ustawy zgodnie z którym świadczenia z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego poczynając od miesiąca w którym wpłynął wniosek wraz wymaganą dokumentacją. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek do nabycia przez skarżącego prawa do zasiłku jak i prawidłowo wskazał datę początkową i okres przyznania tego prawa . W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skardze na decyzję organu II instancji E.W. przywoływał argumentację podnoszoną już w odwołaniu. Podnosił, iż zaskarżoną decyzją został pokrzywdzony gdyż z przyczyn od niego niezależnych nie mógł złożyć wniosku o zasiłek w maju bowiem dopiero w dniu [...] lipca 2006 roku uzyskał orzeczenie uznające go już od [...] kwietnia 2006 roku za niepełnosprawnego w stopniu umiarkowanym. W konsekwencji domagał się zmiany decyzji i wyrównania mu prawa do zasiłku za okres maja i czerwca 2006 roku, co stanowiłoby dla niego istotne wsparcie finansowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze domagało się jej oddalenia powołując motywy stanowiące podstawę wydania skarżonej decyzji i akcentując regulację zawartą w przepisie art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem SKO przyznanie zasiłku stałego na okres od [...] lipca 2006 do [...] lipca 2007 roku pozostawało w zgodzie z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Uchylenie decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w prowadzonym postępowaniu lub ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. W skardze skarżący tak jak i w odwołaniu kwestionuje jedynie datę początkową przyznania mu zasiłku stałego. Tymczasem dokonując kontroli zaskarżonej decyzji z prawem Sąd uznał, iż jest ona dotknięta wadą powodującą jej częściową nieważność, co zostało wzięte pod uwagę z urzędu. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – dalej powołana jako ppsa - sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy w której skarga została wniesiona. Nie jest on jednak związany jej zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślenia też wymaga, iż co do zasady sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W sprawie niniejszej organ I instancji przyznał skarżącemu – a organ II Instancji w całości to zaakceptował – prawo do zasiłku stałego do [...] lipca 2007 roku. Jednocześnie w decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 roku organ I instancji stwierdził, że zasiłek stały przysługuje wnioskodawcy do dnia ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Z dołączonego do wniosku orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wynika, iż ten stopień – skutkujący uznaniem skarżącego za całkowicie niezdolnego do pracy ( art. 6 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej ) - został u skarżącego ustalony na okres do 31 stycznia 2007 roku. W myśl przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności. Tym samym okres na który przyznawany jest zasiłek stały wyznaczony jest przez wynikający z orzeczenia okres uznania osoby ubiegającej się o taki zasiłek za niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym ( co jest równoznaczne z całkowitą niezdolnością do pracy w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej ). Oznacza to, że przyznanie skarżącemu prawa do zasiłku stałego za okres od [...] lutego 20067do [...] lipca 2007 nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa ( art. 156 par. 1 pkt 2 kpa ). Zarzut rażącego naruszenia prawa dotyczy w przypadku organów obu instancji naruszenia przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, a w przypadku organu II instancji również przepisu art. 138 par. 1 pkt 1 kpa oraz art. 139 kpa , zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Organ II instancji powinien bowiem już na etapie rozpoznawania odwołania dostrzec wskazane uchybienie organu I instancji i skorzystać z regulacji art. 139 kpa. Sytuacja w której organ przyznaje stronie uprawnienie również na okres w którym nie spełnia ona już ustawowych przesłanek jego nabycia jest nie do przyjęcia z punktu widzenia zasad praworządności ( art. 6 i 7 kpa ). Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W ocenie Sądu wskazane naruszenie spełnia wymogi uznania go za rażące. Ten sam zarzut rażącego naruszenia prawa tj. przepisów art. 66 ust. 1 pkt 26 , art. 73 pkt 9 , art. 75 ust. 10 , art. 81ust.8 pkt.7 i art. 242 ustawy z dnia 27 sierpnia o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ( Dz.U. z 2004 r., Nr 210, poz. 2135 ) oraz niewskazanego w decyzji organu I instancji przepisu art. 86 ust. 1 pkt 8 tej ustawy ( a stanowiącego podstawę prawną odprowadzania przez ośrodek pomocy społecznej składki na ubezpieczenie zdrowotne osoby pobierającej zasiłek stały ) można postawić również rozstrzygnięciom obu organów w zakresie w jakim orzekły także o prawie skarżącego do odprowadzania za niego składki na ubezpieczenie zdrowotne od zasiłku stałego za okres od [...] lutego 2007 do [...] lipca 2007 roku w którym świadczenie mu nie przysługiwało. Mając zatem na uwadze przepis art. 145 § 1 pkt 2 ppsa Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części przyznającej skarżącemu prawo do zasiłku stałego za okres od [...] lutego 2007 do [...] lipca 2007 i prawo do odprowadzania składki na ubezpieczenie zdrowotne w tym okresie ( pkt I wyroku ) . Konsekwencją rozstrzygnięcia zawartego w punkcie I wyroku było zawarte wikt III stwierdzenie, że zaskarżona decyzja w zakresie w jakim została stwierdzona jej nieważność nie podlega wykonaniu ( art.152 ppsa ). Odnosząc się natomiast do oceny zasadności skargi w kontekście zarzutów w niej podnoszonych należało uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Organy obu instancji zasadnie stwierdziły, iż prawo do zasiłku stałego przysługuje skarżącemu od miesiąca złożenia wniosku o to świadczenie. Stosownie bowiem do przepisu art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej świadczenia pieniężne z ustawy o pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego , począwszy od miesiąca w który został złożony wniosek wraz z wymagana dokumentacja. Zarówno organy administracji jak i sąd administracyjny rozpoznający skargę są związane tym przepisem. Oznacza to, że organy te jak i sąd nie mogą dowolnie ustalać innego momentu początkowego pobierania świadczenia niż wskazany w przepisie i to nawet wówczas, gdy opóźnienie w uzyskaniu prawidłowego ( tj. stwierdzającego rzeczywisty stopień niepełnosprawności ) orzeczenia o niepełnosprawności było wynikiem błędu organu właściwego do orzekania w tym przedmiocie. W konsekwencji więc niezależnie od tego od kiedy datuje się niepełnosprawność prawo do zasiłku stałego ustala się zawsze od miesiąca, w którym złożony został kompletny wniosek. Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie dopuścił możliwość przyznawania prawa do świadczeń z pomocy społecznej za okres poprzedzający miesiąc złożenia wniosku o zasiłek stały jedynie w sprawie o kontynuację świadczenia już poprzednio pobieranego. W orzecznictwie tego Sądu, działającego jeszcze jako sąd jednoinstancyjny, w licznych wyrokach (m.in. z dnia 23 kwietnia 2001 r. sygn. akt I SA 2324/00, z dnia 31 lipca 2003 r. sygn. akt I SA 432/03 i z dnia 25 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 3431/01 - niepubl.) przyjmowano, że opóźnienie w prawidłowym określeniu stopnia niepełnosprawności, spowodowane przez organy orzekające, nie może ujemnie wpływać na prawa strony, która w ustawowym okresie poddała się badaniu kontrolnemu i w konsekwencji została uznana za spełniającą warunki ustawowe. Ten kierunek orzecznictwa znalazł także kontynuację w obecnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który orzekł podobnie w wyroku z dnia 1 września 2005 r. sygn. akt I OSK 80/05 i z dnia 16 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 353/05 (niepubl.). W orzeczeniu z dnia 11 kwietnia 2006 roku (I OSK 743/05 ) Naczelny Sąd Administracyjny (na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o pomocy społecznej ) stwierdził, że w sprawie o kontynuację zasiłku stałego, o jakim mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), w której kolejne orzeczenie o niepełnosprawności zostało przez uprawnione organy wydane z opóźnieniem wskutek okoliczności, za które strona nie ponosi odpowiedzialności, nie ma zastosowania przepis art. 43 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej w zakresie, w jakim określa on początek przyznania i wypłacania zasiłku, uzależniając go od daty złożenia wniosku. Z akt administracyjnych jak i twierdzeń skargi wynika, iż wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2006 roku o przyznanie zasiłku stałego był pierwszym złożonym przez niego wnioskiem o to świadczenie , nie wiązał się więc z prawem do kontynuacji tego zasiłku. Z tych przyczyn skarga w pozostałej części podlegała oddaleniu ( art. 151 ppsa ).