II SA/Go 621/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uznania zażalenia za nieuzasadnione postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] maja 2009 r. D.B. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o przeprowadzenie instancyjnej kontroli postępowania Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w sprawie złożonych przez nią wniosków z dnia: [...] kwietnia 2009 r., [...] kwietnia 2009 r., [...] kwietnia 2009 r. oraz [...] kwietnia 2009 r.. Strona podkreśliła, iż organ I instancji celowo wydłuża postępowanie i rozwleka w czasie załatwienie złożonych wniosków. Pismem z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż w toku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż organ – Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej wydał w przedmiocie wymienionych przez skarżącą wniosków decyzje administracyjne. Wskazał także, iż w ocenie organu II instancji, zarzut braku odpowiedzi organu na pismo z dnia [...] kwietnia 2009 r. jest bezzasadny, bowiem strona otrzymała decyzje rozstrzygające wszystkie jej wnioski. Nadto organ wyjaśnił, iż MOPS, jako organ pomocy społecznej, zobligowany jest przestrzegać przepisów ustawy o pomocy społecznej, jako ustawy lex specialis w stosunku do generalnej regulacji ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Podkreślił nadto, iż w jego ocenie, organ I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 12 kpa. Liczne wnioski składane przez stronę do organu I instancji uniemożliwiają ich rozpatrzenie w terminach krótszych niż jeden miesiąc, a niekiedy w okresie przekraczającym jeden miesiąc. Na powyższe rozstrzygnięcie pismem z dnia [...] lipca 2009 r. D.B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W treści skargi skarżąca wskazała powielanie przez organ tego, co Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej stworzy oraz łamanie przepisów prawa oraz jej praw jako strony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Jednocześnie organ w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonego pisma. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127 ze zm.) dalej zwaną p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Katalog aktów prawnych oraz czynności organów administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych wskazany został w treści przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a., a obejmuje on: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 5) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 6) akty prwa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 7) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 8) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 9) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie przez stronę skarżącą aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu oznacza, iż sprawa nie jest objęta właściwością sąd u administracyjnego, a tym samym zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu. Zaskarżona przez D.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. czynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wprawdzie nie została określona przez organ jako postanowienie, a ponadto w treści organ nie powołał się na przepis art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm - dalej zwanej kpa.), jednakże w ocenie Sądu, jest ona faktycznie postanowieniem wydanym na podstawie art. 37 § 2 kpa. Skarżąca w swoim piśmie z dnia [...] maja 2009 r. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jako do organu administracji publicznej wyższego stopnia, tj. organu II instancji, wniosek o "instancyjną kontrolę postępowania Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej", podnosząc zarzut nieterminowego i przewlekłego rozpatrzenia jej wniosków. Zgodnie z art. 17 pkt 1 kpa organem wyższego stopnia, o którym mowa także w art. 37 § 1 in fine kpa, wobec organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze. Obowiązek zapewnienia realizacji zadań pomocy społecznej spoczywa na jednostkach samorządu terytorialnego oraz na organach administracji rządowej w zakresie ustalonym ustawą ( art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej; Dz. U. nr 115 poz. 728 ze zm.). Gmina realizuje swoje zadania w tym zakresie, stosownie do treści art. 110 ust. 1 i 7 ustawy o pomocy społecznej, poprzez upoważnione do tego ośrodki pomocy społecznej. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa stronie w trakcie postępowania administracyjnego służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia w sytuacji, gdy właściwy w sprawie organ nie załatwi sprawy w terminie określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w sytuacji, gdy w/w organ nie zawiadomi strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie ze wskazaniem przyczyn zwłoki i podaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Przepis ten ma na celu likwidację bezczynności organu administracji publicznej w trybie administracyjnym. Organ wyższego stopnia rozpatruje zażalenie w granicach art. 37 § 2. Wynik postępowania wyjaśniającego determinuje dalsze czynności organu wyższego stopnia. W sytuacji gdy zakończy się ono ustaleniem, że nie zachodzi stan niezałatwienia sprawy w terminie, organ wyższego stopnia ogranicza się w swoim rozstrzygnięciu tylko do uznania zażalenia za nieuzasadnione. Jeśli rezultatem postępowania wyjaśniającego jest natomiast uznanie zażalenia za uzasadnione, organ ten podejmuje czynności w postaci: 1) wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy, 2) zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz 3) w razie potrzeby, zarządzenia podjęcia środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości (art. 37 § 2). Przy czym przyjmuje się, stosownie do treści art. 123 § 1 i 2 kpa, iż organ wyższego stopnia zajmuje stanowisko w sprawie w formie postanowienia. Zauważyć jednocześnie należy, iż strona nie musi zatytułować swojego wniosku wprost jako zażalenie. Wystarczające dla uznania go za zażalenie wniesione w trybie art. 37 § 1 kpa jest, aby wynikało to jednoznacznie z treści złożonego do organu wniosku oraz okoliczności jego złożenia. W niniejszej sprawie, D.B. wniosła wprost o instancyjną kontrolę terminowości załatwienia jej wniosków, podkreślając rozwlekanie przez organ I instancji prowadzonego postępowania. Swoje żądanie skierowała wprost do organu właściwego, zgodnie z art. 37 § 1 kpa. Z uwagi na wskazanie żądania przeprowadzenia instancyjnej kontroli terminowości postępowania organu I instancji, w ocenie Sądu pismo strony w tym zakresie należało potraktować jako zażalenie wniesione w trybie art. 37 kpa. Zaskarżona w niniejszym postępowaniu czynność Kolegium wprawdzie nie przywołuje wprost w/w przepisu art. 37 kpa, jednakże służy ona rozpatrzeniu wniosku o instancyjną kontrolę nieterminowego załatwienia sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem D.B.. W treści, wskazując na przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i poczynione ustalenia, organ uznał zarzuty strony za niezasadne. Czynność ta zawiera oznaczenie organu, daty jej wydania, oznaczenie strony tego postępowania (art. 107 kpa w zw. art. 126 kpa). Organ zawarł w nim rozstrzygnięcie, wskazując, iż zarzuty skarżącej uznaje za niezasadne. Nadto zgodnie z art. 107 § 3 w zw. art. 126 kpa pismo to zawiera także uzasadnienie faktyczne i prawne. Istnieje także podstawa prawna orzeczenia w tym zakresie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, choć organ nie powołał jej wprost w wydanym rozstrzygnięciu (art. 37 § 1 w zw. art. 17 pkt 1 kpa). Jest także podpisane przez osoby upoważnione (art. 107 kpa w zw. art. 126 kpa). W ocenie Sądu zatem zaskarżona czynność jest faktycznie postanowieniem wydanym na podstawie art. 37 kpa. W konsekwencji powyższych rozważań, wyjaśnić także należy, iż rozpoznanie zażalenia, o którym mowa w przepisie art. 37 § 1 kpa następuje w drodze czynności nadzorczej, która nawet jeżeli jest ujęta w formę postanowienia nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Ponadto brak jest szczególnych unormowań kodeksu postępowania administracyjnego o możliwości zaskarżenia tego postanowienia. W konsekwencji stronie nie przysługuje prawo podważenia tego postanowienia w trybie procesowym. Jest to uzasadnione tym, że niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska organu wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność organu, która musi być poprzedzona złożeniem zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2008 r. II OSK 560/08 oraz powołane tam wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., IV SA 1866/00, ONSA 2002 r. z. 4, p. 144, z dnia 24 maja 2001 r. IV SA 572/99, ONSA 2002 z. 3 p. 116). W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalił się pogląd, że złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa jest warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt l OSK 306/05, stwierdził, że w/w postanowienie zaliczane jest do grupy postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku tego postępowania (incydentalnych), lecz nie rozstrzygających o istocie sprawy. Zatem podkreślić należy, iż akt wydany na podstawie art. 37 § 2 kpa nie kończy postępowania, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie przysługuje też na niego zażalenie. Akt ten nie mieści się w kategorii postanowień o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., a zatem nie przysługuje również na taki akt skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 306/05 opubl. LEX nr 196463). Co więcej, nie mieści się ono w kategorii spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 1 oraz pkt 3-8 p.p.s.a. W tym zakresie, w sprawach ze skargi D.B., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyraził już analogiczny podgląd (por. postanowienie: z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Go 237/08, z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Go 781/07, z dnia 29 października 2007 r. sygn. akt II SA/Go 700/07, z dnia 19 września 2007 r. sygn. akt II SA/Go 506/07). Wskazać należy także, iż nawet przy założeniu, iż zaskarżone przez D.B. pismo z dnia [...] lipca 2009 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie jest faktycznie postanowieniem wydanym na podstawie art. 37 kpa, niniejszą skargę również należałoby uznać za niedopuszczalną. W takich okoliczności, należałoby stwierdzić, iż zaskarżone pismo Kolegium nie mieści się w kategorii aktów indywidualnych, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a., albowiem nie ma bowiem charakteru jednostronnego aktu normatywnego – postanowienia lub decyzji administracyjnej. Nie jest to akt administracyjny wydany w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym bądź zabezpieczającym, w indywidualnie oznaczonej sprawie administracyjnej, rozstrzygający tą sprawę co do istoty czy też kończący postępowanie w sprawie. Nie ma on charakteru postanowienia podlegającego zaskarżeniu w drodze zażalenia. Nie można go również zakwalifikować jako akt objęty dyspozycją przepisu art. 3 § 2 pkt 4a - 7 p.p.s.a. Z kolei przedmiotem skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a mogą być tylko i wyłącznie takie czynności lub akty, które: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia w wydanych w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych w trybie przewidzianym ustawą, 2) są skierowane do indywidualnego podmiotu, 3) mają charakter publicznoprawny i 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pismo z dnia [...] lipca 2009 r. nie ma charakteru czynności lub aktu rozstrzygającego w sposób władczy o prawach i obowiązkach strony prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego. Nie konkretyzuje ono również uprawnień imiennie określonego podmiotu, zatem nie ma charakteru aktu indywidualnego, o którym mowa w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zgodnie, z którym Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, orzeczono jak w sentencji.