II SA/Go 631/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 września 2021 r. sprawy ze skargi M.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Wnioskiem złożonym w dniu 3 marca 2021 r. M.N. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad jej matką B.N. Strona podała, że jest studentką studiów stacjonarnych i do powyższego wniosku dołączyła plan zajęć, wypowiedzenie umowy zlecenia oraz orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności matki. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], Burmistrz działając na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej jako: u.ś.r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., aktualnie: t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako: k.p.a.) odmówił M.N. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad B.N. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji zwrócił szczególną uwagę na treść art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie natomiast do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Burmistrz wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, iż wymagająca opieki B.N. pozostaje w związku małżeńskim, zgodnie natomiast z oświadczeniem wnioskodawczyni M.N. mąż B.N. nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, a praca zawodowa uniemożliwia mu sprawowanie osobistej opieki nad żoną. Następnie organ I instancji wskazał, że przeprowadzony przez pracownika socjalnego wywiad środowiskowy potwierdził konieczność sprawowania opieki nad B.N., przy czym w sprawie zaistniały trzy negatywne przesłanki uniemożliwiające przyznanie wnioskowanego świadczenia: - pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim, - kontynuowanie przez wnioskodawczynię studiów w trybie stacjonarnym oraz związana z tym konieczność codziennego uczestnictwa w zajęciach od godzin porannych do popołudniowych, - wiek osoby wymagającej opieki w jakim ustalono jej niepełnosprawność – 50 lat. W dalszej części uzasadnienia Burmistrz podał, że zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ zaznaczył, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, jednakże ustawodawca nie zmienił obowiązującego w tym zakresie prawa. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. skarżąca wniosła odwołanie od w/w decyzji Burmistrza, zarzucając jej naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., poprzez nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji nieuzasadnione wydanie decyzji odmownej. Skarżąca podniosła, że uznanie przez Trybunał Konstytucyjny przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią określonego wieku ze względu na moment powstania niepełnosprawności za niezgodny z Konstytucją jest wiążące zarówno dla organów jak i sądów. Zdaniem strony na tej podstawie organ powinien był przyznać jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad matką. Decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż osoba wymagająca opieki – B.N. – pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie rezygnuje z pracy celem sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawną żoną. Zdaniem organu odwoławczego opiekę nad osobą niepełnosprawną w pierwszej kolejności powinien sprawować mąż, natomiast odmowa rezygnacji z zatrudnienia stanowi negatywną przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. W ocenie Kolegium przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego innemu członkowi rodziny nie może obejmować sytuacji, w której współmałżonek odmawia opieki nad niepełnosprawną żoną, gdy ma możliwość jej sprawowania. M.N. pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. i wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz o przeprowadzenie dowodu z twierdzeń wskazanych w treści skargi, dokumentacji złożonej w MOPS i SKO oraz o powołanie biegłego onkologa i kardiologa. Strona skarżąca w uzasadnieniu wywiedzionej skargi podała, że ze względu na ciążący na jej ojcu obowiązek alimentacyjny wobec małoletniego syna nie może on zrezygnować z zatrudnienia. Według strony plan zajęć na studiach jest elastyczny, co pozwoli jej na opiekę nad chorą mamą. Następnie skarżąca odniosła się do kwestii uznania przez Trybunał Konstytucyjny art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z Konstytucją i przedstawiła stanowisko doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego odnośnie wykładni i stosowania przedmiotowego przepisu po ogłoszeniu wyroku z 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Kolegium jednocześnie podkreśliło, że skarżąca we wniesionej skardze nie uwzględniła zapisów wynikających z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., który stanowi podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożyła skarżąca, organ zaś nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Przedmiot tak rozumianej kontroli w przedmiotowej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2021 r., nr [...] r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na matkę B.N. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111, dalej jako u.ś.r.). Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w, pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sprawie nie było kwestionowane, iż wymagająca opieki B.N. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a opiekę nad nią sprawuje skarżąca, będąca jej córką. Jednocześnie B.N. pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest osobą czynną zawodowo. W tych okolicznościach organy odmówiły skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji orzekł powołując się przede wszystkim na brak spełnienia przesłanki dotyczącej wieku w jakim powstała niepełnosprawność B.N. (istnieje ona od 2016 r.), określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zgodnie z cyt. przepisem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z kolei SKO, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, pominęło w sposób dorozumiany (nie wskazując wprost) przesłankę z art. 17 ust. 1b u.ś.r., jako podstawę odmowy podając art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i okoliczność polegającą na tym, iż osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i pozostaje czynny zawodowo, nie rezygnując z pracy. Niewątpliwie uzasadnienie zaskarżonej decyzji budzi zastrzeżenia, bowiem SKO rozpoznając odwołanie nie odniosło się wprost do zarzutu podniesionego przez skarżącą dotyczącego błędnego zastosowania przez organ I instancji art. 17 ust. 1b u.ś.r. tj. z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Sąd wyjaśnia, iż w wyroku tym, który wszedł w życie z dniem publikacji, tj. z dniem 23 października 2014 r. – Trybunał uznał, iż w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1 b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Powyższe oznacza, iż w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (kryterium wieku kiedy powstała niepełnosprawność). Organ odwoławczy rozpoznając sprawę z odwołania M.N. zasadnie zatem pominął przesłankę określoną w art. 17 ust. 1b u.ś.r. (na co wskazuje podstawa prawna wydanej decyzji), choć nie odniósł się w tym zakresie szczegółowo w uzasadnieniu decyzji. W sytuacji, gdy w/w przesłanka została pominięta przez organ II instancji przy rozpoznaniu sprawy w ramach odwołania, uznać należało, iż powyższe uchybienie organu, o którym mowa była wyżej, nie miało wpływu na wynik postępowania. Przechodząc zatem dalej do oceny zgodności z prawem dokonanej przez SKO wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, wskazać należy, iż według Kolegium w świetle cytowanego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje skarżącej gdyż wymagająca opieki jej matka pozostaje w związku małżeńskim a mąż pracuje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Analizując treść cyt. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie ulega wątpliwości, iż pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, przy czym małżonek tej osoby nie może okazać orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co do zasady, wyklucza z kręgu uprawnionych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności. Z woli ustawodawcy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego może zatem przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Stosownie do art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych. Przy czym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 K.r.o.). Dodać należy, iż w świetle przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z treści art. 23, art. 27 art. 60 § 1-3, art. 61 oraz art. 130 K.r.o. Wyjaśnić należy, iż w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, które sąd orzekający w pełni podziela, wskazuje się na konieczność zastosowania w określonych okolicznościach wykładni celowościowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. umożliwiającej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawcy (innemu członkowi rodziny) mimo, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim a małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Chodził mianowicie o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek, mimo, że formalnie nie posiadał orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie był zdolny tej opieki wykonywać ze względu na swój stan zdrowia czy wiek, a zatem nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli (por. wyroki NSA z 18 listopada 2015 r., I OSK 1200/14 i z 19 stycznia 2017 r., I OSK 1622/15 oraz wyroki WSA w Białymstoku 11 października 2012 r., II SA/Bk 642/12 i z dnia 4 kwietnia 2013 r. II SA/Bk 987/12, a także wyrok WSA we Wrocławiu z 19 lutego 2015 r., IV SA/Wr 924/14). Jednakże taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby mąż B.N. nie mógł sprawować nad nią opieki z uwagi na wiek czy stan zdrowia, wręcz przeciwnie jest on aktywny zawodowo i nie chce zrezygnować z pracy. Zatem mąż B.N. nie sprawuje nad nią opieki z przyczyn subiektywnych. W ocenie Sądu, Kolegium nie naruszyło zatem prawa materialnego, dokonując prawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a) u.ś.r. Zdaniem Sądu brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim i nie ma żadnych obiektywnych przeszkód do sprawowania opieki przez współmałżonka, który odmawia sprawowania opieki. Okoliczność podniesiona przez stronę w skardze, iż mąż wymagającej opieki B.N. pracuje i nie może z niej zrezygnować z uwagi na ciążący na nim obowiązek alimentacyjny wobec małoletniego niestety nie wyłącza zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cyt. u.ś.r. Wskazaną powyżej interpretację cyt. przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych w tym wyroki NSA: z dnia 18 stycznia 2021 r., I OSK 2164/20, z 23 stycznia 2020 r., I OSK 2462/19, z 25 września 2020 r., I OSK 998/20, z 2 grudnia 2020 r., I OSK 2900/19, z 20 listopada 2020 r., I OSK 1304/20). Ustosunkowując się do złożonego w skardze wniosku dowodowego, Sąd stwierdza, iż podlega on oddaleniu. W postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwość prowadzenia dowodów jest wyjątkowa, bo obejmuje tylko dowód z dokumentów i tylko wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z biegłego, który jest niedopuszczalny w procedurze sądowo administracyjnej (art. 106 § 3 p.p.s.a.) oraz dowód z dokumentów stanowiących element akt sprawy, które są podstawą orzekania przez sąd zgodnie z art. 133 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.