II SA/Go 634/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek, Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Monika Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2007 r. sprawy ze skargi W.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r. nr [...] w części dotyczącej odmowy przyznania w miesiącu styczniu 2006 r. pomocy w zakresie: zawarcia kontraktu socjalnego, środków finansowych na pokrycie kosztów związanych z odnowieniem mieszkania, podłączenia energii elektrycznej, gazu i łączności telefonicznej, II. oddala skargę w pozostałym zakresie, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz adwokata N.J. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu. Wnioskiem z 11 stycznia 2006 r. W.S. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społeczne o przyznanie pomocy m.in. w zakresie mieszkania chronionego i zapewnienia w nim odpowiednich warunków zamieszkania poprzez dostarczenie energii elektrycznej, gazu i łączności, objęcia indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności, zawarcia kontraktu socjalnego, poradnictwa specjalistycznego oraz przyznania środków finansowych na pokrycie kosztów związanych z koniecznością odnowienia mieszkania. Decyzje organu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie, z przyczyn proceduralnych dwukrotnie uchylane były przez organ odwoławczy wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Ostatecznie, decyzją z [...] sierpnia 2006 r. nr [...] Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza, na podstawie art. 3 ust.4, art. 6 pkt 6, art. 7 pkt 4, art. 8, art. 39 ust. 1-2, art. 11 ust. 2, art. 46 ust. 2, art. 49 ust. 1, art. 53 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 3, art. 107 ust. 5 i art. 108 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 z późn.zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił stronie przyznania w miesiącu styczniu 2006 r. pomocy w zakresie przyznania mieszkania chronionego, objęcia indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności, zawarcia kontraktu socjalnego, środków finansowych na pokrycie kosztów związanych z odnowieniem mieszkania, podłączeniem energii elektrycznej, gazu i łączności telefonicznej. W uzasadnieniu organ na podstawie wywiadu środowiskowego wskazał, że wnioskodawca jest osobą zamieszkującą samotnie w 2-pokojowym mieszkaniu z wygodami, pełnym węzłem sanitarnym i zgłasza miesięczny dochód w wysokości 0,00 zł przy kryterium dochodowym 461,00 zł na osobę. Ustalono, że W.S. jest osobą energiczną, potrafiącą załatwiać w urzędach bez problemów nawet trudne sprawy, nie jest osobą schorowaną i nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Z tych powodów, w myśl przepisu art. 53 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej w ocenie organu, nie spełnia on wymogów do przyznania mieszkania chronionego. Odnośnie odmowy uwzględnienia żądania objęcia indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej stwierdził, że ta forma pomocy polega na wsparciu osoby bezdomnej w rozwiązywaniu jej problemów życiowych, natomiast wnioskodawca nie jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, mimo niedopełnienia czynności zameldowania w zajmowanym lokalu. Ponadto organ wywiódł, że kontrakt socjalny jest umową, do której podpisania wymagana jest wola obu stron. W ocenie organu działanie strony polegające na ciągłym kwestionowaniu posunięć pracowników ośrodka pomocy społecznej, zgłaszaniu w stosunku do nich oskarżeń stanowi dowód na to, że wnioskodawca nie jest zainteresowany kreatywnymi rozwiązaniami mającymi na celu poprawę jego trudnej sytuacji życiowej. Jako istotną kwestię sporną uniemożliwiającą zawarcie kontraktu socjalnego organ wskazał fakt zdecydowanej odmowy podjęcia przez W.S. stałej pracy oraz brak zainteresowania propozycją znalezienia pracy przez pracownika socjalnego. W zakresie oceny stanu lokalu mieszkalnego, w którym zamieszkuje wnioskodawca stwierdzono, że ściany są przybrudzone, przede wszystkim ze względu na duże ilości dymu papierosowego i możnaby je odświeżyć, jednakże zainteresowany oczekuje od ośrodka pomocy społecznej pokrycia pełnych kosztów związanych z zakupem materiałów, mycia ścian, malowania przez fachowca, na co organ nie posiada dostatecznych środków finansowych. Wskazano także, iż istnieje bezwzględna potrzeba uporządkowania mieszkania, na co wnioskodawca jako osoba zdrowa i pozostająca bez zatrudnienia, powinien znaleźć czas. Jednocześnie organ pierwszej instancji odnośnie uregulowania zaległości za energię, gaz i łączność wskazał, iż w przeszłości regulował zaległości za powyższe media, jednakże zainteresowany nie uczynił nic w kierunku poprawy sytuacji bytowej, odmawiając podjęcia pracy. Obecnie wieloletnie zadłużenia są tak wysokie, że przekraczają możliwości finansowe ośrodka np. samo podłączenie energii elektrycznej około 5000 zł. Organ zwrócił także uwagę, iż wnioskodawca mimo zgłaszanego braku środków finansowych i szerokiego wachlarza wysuwanych żądań odmawia podjęcia jakiejkolwiek pracy, a jednocześnie z obserwacji pracowników socjalnych wynika, że W.S. dysponuje środkami, np. na duże ilości papierosów, papieru i tuszu do drukarki, opłaty związane z telefonem komórkowym, utrzymaniem psa, zakupem nowej odzieży, posiada laptop. W.S. zbiorczym pismem z [...] sierpnia 2006 r. odwołał się od szeregu decyzji Dyrektora Ośrodka Pomocy, w tym ww. decyzji z [...] sierpnia 2006 r. nr [...] wyrażając niezadowolenie z ich treści oraz form i rozmiarów świadczeń przyznawanych przez organy pomocy społecznej. W szczególności odwołujący się podniósł, że OPS powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe na okoliczność spełniania przez niego warunków do uznania go za osobę bezdomną i przyznania mieszkania chronionego i innych związanych z tym świadczeń. W jego ocenie organ pomocy społecznej winien także podjąć się ochrony jego dóbr osobistych w postaci prawa do wolności wyboru miejsca zamieszkania i pobytu w lokalu mieszkalnym, a którym nie jest lokal przy ul. [...] oraz skorzystania z prawa nabycia ww. lokalu na podstawie przepisów art. 21 ust. 5 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego. Decyzją z [...] września 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.) , art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych w związku z art. 2, art. 6, art. 39, art. 49, art. 53 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium, cytując treść przepisów art. 49 ust. 1 oraz art. 53 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej wskazało, że znając z urzędu sytuację W.S. podziela pogląd organu pierwszej instancji, że nie spełnia on przesłanek aby otrzymać pomoc w postaci przyznania mieszkania chronionego i opracowania programu wychodzenia z bezdomności. Organ stwierdził, że strona jest osobą zaradną, zajmującą samodzielny lokal mieszkalny. Z kolei odnosząc się do kwestii zawarcia kontraktu socjalnego organ odwoławczy w oparciu o treść art. 6 pkt 6, art. 45 ust. 1 i art. 108 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, organ odwoławczy wywiódł, że kontrakt socjalny jest umową, a więc wymagana jest do jego podpisania wola obu stron. Stwierdził także, że działania W.S. polegające na ciągłym kwestionowaniu posunięć ośrodka pomocy społecznej, stanowią dowód na to, że nie jest zainteresowany kreatywnymi rozwiązaniami, mającymi na celu rozwiązanie jego trudnej sytuacji życiowej. Ponadto Kolegium wskazało, że organ pomocy społecznej wielokrotnie udzielał stronie poradnictwa w szerokim zakresie, mimo iż należy to do zadań powiatowych centrów pomocy rodzinie. Uznało jednocześnie, że strona poradnictwem specjalistycznym nie jest zainteresowana, ani go nie potrzebuje. W zakresie uregulowania zaległości za energię, gaz i łączność telefoniczną organ odwoławczy podzielił również pogląd wyrażony przez organ pierwszej instancji, zgodnie z którym nie wszystkie potrzeby są "niezbędnymi" w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, a ponadto potrzeby osób korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy). W ocenie Kolegium kryterium "możliwości pomocy społecznej" odnosi się do górnej granicy wielkości świadczeń pomocowych, natomiast uregulowanie należności w wysokości 5000 zł na pewno możliwości te przekracza. Organ drugiej instancji znalazł także zrozumienie dla odmowy przyznania pomocy na remont mieszkania. Wskazał, iż strona utrzymuje, że jest osobą bezdomną i z jej działań wynika, że nie traktuje zajmowanego lokalu jako swego mieszkania, wobec czego wydatkowanie przez OPS kwot na remont tegoż lokalu byłoby działaniem bezzasadnym. W.S. [...] października 2006 r. zaskarżył m.in. powyższą decyzję organu odwoławczego z dnia [...] września 2006 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżący zarzucił, iż zaskarżona decyzja narusza wymagania art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, nie chroni jego dóbr osobistych w postaci mieszkania, pracy, rodziny i nie pozwala na przezwyciężenie trudności życiowych: w nabyciu mieszkania przy ul. [...] w drodze ustawowego prawa pierwszeństwa, niemożności wykonywania pracy w Szkole Podstawowej, Gminnej Bibliotece Publicznej, Publicznym Gimnazjum, prowadzenia działalności gospodarczej oraz odzyskania więzi rodzinnych z synem, które zostały zerwane na skutek nieudzielania pomocy przez OPS i pozbawienie władzy rodzicielskiej przez Sąd Rodzinny postanowieniem z dnia [...] listopada 2001 r. sygn. Akt III RNsm 146/01, z jednoczesnym ustanowieniem rodziny zastępczej. Tym samym, w ocenie skarżącego, powoduje to po jego stronie bezdomność, bezrobocie, bezradność w sprawach opiekuńczo wychowawczych, w przezwyciężeniu których organ pomocy społecznej, mimo ustawowego obowiązku, nie chce pomóc. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną w części dotyczącej odmowy przyznania pomocy w zakresie kontraktu socjalnego, środków finansowych na pokrycie kosztów związanych z odnowieniem mieszkania, podłączenia energii elektrycznej, gazu i łączności elektronicznej. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2006 r. W.S. zwrócił się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej przez: przyznanie mieszkania chronionego i zapewnienia w nim odpowiednich warunków zamieszkania w postaci dostarczenia energii elektrycznej, gazu i łączności, środków utrzymania i innych dla odnowienia mieszkania, opracowanie indywidualnego programu wychodzenia z bezdomności oraz zawarcie kontraktu socjalnego. W uzasadnieniu wniosku skarżący jako przesłanki przyznania mu powyższych świadczeń wskazał m.in. swoją bezdomność, bezrobocie oraz bezradność w sprawach opiekuńczo wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego w rodzinie niepełnej. Należy podkreślić, iż zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej, jest ona instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ww. ustawy, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Ustawodawca zastrzegł, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Oznacza to, że organy pomocy społecznej, na podstawie obowiązujących przepisów oraz zindywidualizowanej oceny potrzeb jednostki i możliwości organu udzielają osobom potrzebującym niezbędnej pomocy, w przypadkach wskazanych w ww. ustawie. Okolicznością powszechnie znaną jest, że liczba osób korzystających stale ze świadczeń pomocy społecznej jest bardzo duża, a środki finansowe i organizacyjne będące w dyspozycji organów pomocy społecznej ograniczone. W tej sytuacji nie wszystkie potrzeby osób, które zasadniczo spełniają kryteria ogólne objęcia pomocą społeczną mogą zostać całkowicie zaspokojone, nie wszystkie też żądania odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Do podstawowych potrzeb każdego człowieka należy możliwość zamieszkiwania w lokalu, w rozumieniu przepisów o ochronie prawa lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz możliwość podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej umożliwiającej zdobycie własnym staraniem środków finansowych niezbędnych do zaspokojenia potrzeb bytowych. Działania organów pomocy społecznej wobec osób bezrobotnych zmierzać mają m.in. do pomocy w uzyskaniu zatrudnienia, podjęcia pracy zarobkowej, zwiększenia kwalifikacji zawodowych itp. Jednakże nie oznacza to, że obowiązkiem organów pomocy społecznej jest zapewnienie osobie bezrobotnej nawiązania jedynie konkretnie przez nią oczekiwanego stosunku pracy z konkretnym pracodawcą. Osoba bezrobotna obowiązana jest bowiem, w celu przezwyciężenia swojej trudnej sytuacji podjąć każde inne zatrudnienie odpowiadające jej kwalifikacjom (tak bowiem należy rozumieć współdziałanie, o którym mowa w art. 4 ustawy). Podobnie rzeczą organu pomocy społecznej nie jest, jak wydaje się to twierdzić skarżący, umożliwienie mu przywrócenia prawa do zamieszkania w uprzednio zajmowanym lokalu mieszkalnym, do którego tytuł prawny utracił w wyniku prawomocnego wyroku eksmisyjnego. Sąd podzielił ocenę organów administracji pierwszej i drugiej instancji dokonaną na podstawie wywiadu środowiskowego oraz dokumentów zgromadzonych w sprawie dotyczącą ustalenia, iż W.S. nie jest osobą bezdomną, w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z definicją zawartą w art. 6 pkt 8 ww. ustawy, osoba bezrobotna to osoba, niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Oznacza to, że jako osoba bezdomna nie może być traktowana osoba, która zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, niezależnie czy osoba ta dopełniła czy też nie obowiązku meldunkowego oraz od tego, czy jej wolą jest odzyskanie innego (wcześniej utraconego) lokalu mieszkalnego. Należy oddzielić bowiem kwestię tytułu prawnego do lokalu, od faktycznego zamieszkiwania w nim. Organy administracji publicznej ustaliły, iż W.S. obecnie od wielu lat faktycznie zamieszkuje tzn. koncentruje swoje podstawowe czynności życiowe, w lokalu mieszkalnym mieszczącym się w [...]. Okoliczność tę potwierdzono zarówno w wywiadzie środowiskowym, jak też wynika ona z innych dokumentów w sprawie, w tym korespondencji kierowanej przez skarżącego do Sądu. Dodatkowo należy wskazać, iż Sąd Rejonowy wyrokiem z dnia [...] grudnia 2005 r., sygn. akt IC 52/05 oddalił powództwo skarżącego o ustalenie nieistnienia stosunku najmu uznając, że pomiędzy skarżącym a pozwaną Gminą została faktycznie zawarta umowa najmu lokalu przy ul. [...] (per facta concludentia). Ustawa o pomocy społecznej przewiduje kilka form pomocy skonkretyzowanych ze szczególnym uwzględnieniem specyfiki potrzeb osób bezdomnych. Zgodnie z przepisem art. 49 ust. 1 ww. ustawy, osoba bezdomna może zostać objęta indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności, polegającym na wspieraniu osoby bezdomnej w rozwiązywaniu jej problemów życiowych, w szczególności rodzinnych i mieszkaniowych, oraz pomocy w uzyskaniu zatrudnienia. Z kolei w myśl art. 53 ww. ustawy osobie, która ze względu na trudną sytuację życiową, wiek, niepełnosprawność lub chorobę potrzebuje wsparcia w funkcjonowaniu w codziennym życiu, ale nie wymaga usług w zakresie świadczonym przez jednostkę całodobowej opieki, w szczególności osobie z zaburzeniami psychicznymi, osobie opuszczającej rodzinę zastępczą, placówkę opiekuńczo-wychowawczą, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, zakład dla nieletnich, uchodźcy, może być przyznany pobyt w mieszkaniu chronionym. Mieszkanie chronione jest formą pomocy społecznej przygotowującą osoby tam przebywające, pod opieką specjalistów, do prowadzenia samodzielnego życia lub zastępującą pobyt w placówce zapewniającej całodobową opiekę. Zapewnia ono warunki samodzielnego funkcjonowania w środowisku, w integracji ze społecznością lokalną. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd zważył, że skoro W.S. nie jest osobą bezdomną, w podeszłym wieku, niepełnosprawną, nie zgłasza poważniejszych dolegliwości chorobowych, nie należy do kręgu osób wskazanych w cytowanym wyżej przepisie, a jednocześnie posiada rzeczywistą możliwość podjęcia aktywnych działań zmierzających do uzyskania zatrudnienia i prawo zamieszkiwania w dwupokojowym lokalu mieszkalnym, nieuzasadnione jest jego żądanie przyznania mu tych świadczeń z pomocy społecznej, które zastrzeżone są dla osób bezdomnych oraz takich, które ze względu na szczególne okoliczności życiowe wymagają zapewnienia szczególnej opieki i pomocy w przygotowaniu do samodzielnego życia tj. objęcia indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności oraz mieszkania chronionego. Na marginesie powyższych rozważań należy wskazać, iż nie zawsze pomoc świadczona przez organy do tego uprawnione, na podstawie wnikliwej analizy indywidualnej sytuacji osoby lub rodziny oraz możliwości i zakresu kompetencji tych organów, musi być w pełni zgodna z oczekiwaniami świadczeniobiorcy, który domaga się udzielenia mu pomocy, czy wręcz rozwiązania wszelkich problemów materialno-bytowych. Nieuprawnione jest zatem wywodzenie przez skarżącego z przepisów ustawy o pomocy społecznej nieograniczonego obowiązku udzielania mu wszelkiej pomocy w faktycznym odzyskaniu utraconych wcześniej praw lub posiadania konkretnego lokalu. W tych okolicznościach, dochodzenie przez W.S. ewentualnych praw do lokalu mieszkalnego mieszczącego się przy ul. [...] i innych związanych z tym żądaniem roszczeń, a także ochrony dóbr osobistych, nie powinno odbywać się w trybie postępowania o udzielenie świadczeń z pomocy społecznej. Zdaniem Sądu, nie można zatem uznać za zasadne zarzutów skargi, zgodnie którymi organy pomocy społecznej uniemożliwiają skarżącemu przezwyciężenie trudności życiowych i nie przeciwdziałają pozbawieniu go praw m.in. do wolnego wyboru miejsca zamieszkania i pobytu, podjęcia pracy, prowadzenia działalności gospodarczej, a także odzyskania utraconych więzi rodzinnych z pełnoletnim synem, przez co zmuszają go do pozostawiania bezdomnym, bezrobotnym oraz bezradnym w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego. Niezależnie od powyższych okoliczności na podstawie analizy akt sprawy Sąd zważył, iż rozstrzygając przedmiotową sprawę w części, w której odmówiono przyznania W.S. pomocy w zakresie kontraktu socjalnego, środków finansowych na pokrycie kosztów związanych z odnowieniem mieszkania, podłączenia energii elektrycznej, gazu i łączności elektronicznej organy administracji publicznej zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji naruszyły przepisy procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną do uchylenia decyzji w ww. zakresie stanowiło w szczególności naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 99, poz. 1071) - dalej przywoływanej jako "Kpa". W pierwszej kolejności należy wskazać, ze działanie organów administracji publicznej w przedmiotowej sprawie, znajdujące odzwierciedlenie w treści uzasadnienia ich decyzji stanowi w ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, naruszenie przepisu art. 7 Kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wyrażona wyżej zasada prawdy obiektywnej znajduje rozwinięcie w szczegółowych przepisach procedury administracyjnej, m.in. w art. 77 § 1 Kpa stanowiącym, że organy administracji publicznej są obowiązane zebrać pełny materiał dowodowy i ocenić go w sposób wyczerpujący. Stosownie natomiast do treści art. 80 Kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy, przy zachowaniu reguł przepisów postępowania administracyjnego, daje prawo do podjęcia decyzji, nawet odmownej - w sytuacji zaistnienia przesłanek dających prawo do przyznania świadczenia. Szczególnie istotne znaczenie ma właściwe ustalenie formy pomocy, odpowiadającej żądaniu i potrzebom osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, w kontekście zadań pomocy społecznej i przewidzianych ustawowo form świadczeń. W art. 36 ustawy o pomocy społecznej, ustawodawca zawarł zamknięty katalog świadczeń z pomocy społecznej, z podziałem na świadczenia pieniężne i niepieniężne. Doprecyzowanie przesłanek, zasad i trybu udzielania poszczególnych świadczeń nastąpiło w kolejnych przepisach ustawy. W ocenie Sądu, rozpoznając wniosek W.S. z dnia [...] stycznia 2006 r. w zakresie żądania zapewnienia dostarczenia energii elektrycznej, gazu i łączności oraz środków finansowych na pokrycie kosztów związanych z odnowieniem mieszkania, z naruszeniem ww. przepisów zaniechano ustalenia i precyzyjnego wskazania w decyzjach, która z ustawowych form pomocy społecznej mogłaby ewentualnie prowadzić do zaspokojenia zgłoszonych przez skarżącego potrzeb. Dopiero precyzując formę świadczenia, można prawidłowo dokonać oceny: po pierwsze czy strona spełnia kryteria do jej otrzymania, po wtóre czy świadczenie jest obligatoryjne, czy też zależy od uznania organu, a ostatecznie czy mieści się w możliwościach właściwego organu pomocy społecznej. Żądanie uzyskania środków finansowych na zaspokojenie potrzeb, które osoba pozostająca bez stałego źródła dochodu ubiegająca się o pomoc społeczną uważa za niezbędne dla swojej egzystencji tj. dostarczenia energii elektrycznej, gazu, łączności oraz pokrycia kosztów odnowienia mieszkania, należało zatem rozstrzygać w ramach zasiłków pieniężnych, o których mowa w art. 36 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. W rozpoznawanej sprawie analiza treści zarówno sentencji, jak i uzasadnienia decyzji organu pierwszej i Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie wskazuje, iż rozstrzygnięcia o odmowie przyznania pomocy finansowej na ww. cele poprzedziły ustalenia, o których wyżej mowa. Wątpliwości co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza przez organ pierwszej instancji, oraz jego subsumpcji do właściwej normy prawnej budzi również okoliczność, iż nie sposób ustalić na jakiej podstawie sformułowano dowolne wnioski dotyczące stanu mieszkania wnioskodawcy i przyczyn stwierdzonego "zabrudzenia ścian" (aktualizacja wywiadu środowiskowego z [...] lipca 2006 r. nie zawiera opisu stanu mieszkania oraz ewentualnych potrzeb dotyczących jego odnowienia). Jako dowolne należy ocenić także ustalenia organów w zakresie żądania pokrycia przez skarżącego zaległości w opłatach za energię elektryczną w wysokości 5000 zł. Wnioskodawca sformułował wniosek, zgodnie z którym oczekuje dostarczenia mediów. W postępowaniu nie ustalono w żaden sposób, jakie czynności i faktyczne koszty związane byłyby z dostarczeniem tych mediów do mieszkania zajmowanego przez skarżącego, czy w każdej sytuacji odłączenia np. energii elektrycznej lub gazu możliwość jego ponownego dostarczenia przez dostawcę uzależniona jest od wcześniejszej całkowitej spłaty zobowiązań i jakie w przedmiotowej sprawie byłyby to koszty. Uzasadniając odmowę udzielenia pomocy przekraczaniem możliwości organu, należy uprzednio ustalić wysokość środków niezbędnych do zaspokojenia wskazanej potrzeby wnioskodawcy. Nie wskazano także na jakiej podstawie organy dokonały ustaleń w zakresie odmowy podjęcia przez wnioskodawcę pracy, czy też wyprowadziły wnioski, iż "nie jest zainteresowany kreatywnymi rozwiązaniami, mającymi na celu rozwiązanie jego trudnej sytuacji życiowej". Jeżeli bowiem organ uznaje pewne fakty za udowodnione, winien wskazać w decyzji dowody na których się oparł. Nadto jeżeli organy powołują się na jakikolwiek okoliczności znane im z urzędu, np. informacje uzyskane w wyniku wielokrotnych kontaktów ze stroną korzystającą od wielu lat ze świadczeń z pomocy społecznej, w aktach administracyjnych sprawy winny się bezwzględnie znaleźć dokumenty, potwierdzające wskazane w uzasadnieniu decyzji okoliczności. W sytuacji, kiedy dowodów takich brak jest w aktach konkretnej sprawy, a jednocześnie organ w uzasadnianiu decyzji nie wskazuje dowodów, na jakich podstawie dokonał pewnych ustaleń prowadzących w konsekwencji do odmowy przyznania pomocy, decyzja administracyjna już tylko z tej przyczyny jest wadliwa. W tej sytuacji nie jest możliwa ocena, czy organy odmawiając skarżącemu udzielenia jakiejkolwiek pomocy w formie pieniężnej prawidłowo i wnikliwie rozważyły zarówno jego potrzeby w zgłaszanym zakresie, jak i faktyczne możliwości udzielenia pomocy. W konsekwencji w ocenie Sądu uzasadnienie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 Kpa zgodnie z którym, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zatem stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Tak więc uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, zwłaszcza decyzji o charakterze uznaniowym. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, gdyż to swobodne uznanie nie może być wszakże tożsame z dowolnością. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. Wniesienie z kolei odwołania od decyzji organu administracji publicznej pierwszej instancji powoduje, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozstrzygniętą decyzją pierwszoinstancyjną. Oznacza to, że organ drugiej instancji ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania i zarzuty strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. W toku postępowania odwoławczego, organ je prowadzący winien – jak nakazuje art. 77 § 1 K.p.a. – dokonać oceny całego materiału dowodowego zebranego w sprawie i mając na względzie wskazania wynikające z art. 7 K.p.a. – rozstrzygnąć sprawę sposób podany w art. 138 § 1 lub 2 K.p.a. Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym - w tym zakresie - orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234). Na uwagę zasługuje stanowisko wyrażone w wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 21/98, LEX nr 34147, gdzie przyjęto, iż na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a., przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Odnosząc powyższe rozważania na grunt stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać należy, iż organ odwoławczy ograniczył uzasadnienie decyzji w zasadzie do przytoczenia treści przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz fragmentów uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, które opatrzył własnymi krótkimi komentarzami. Organ stwierdził: "Kolegium znana jest z urzędu sytuacja Pana S. i Kolegium podziela pogląd organu pierwszej instancji, że nie spełnia on przesłanek, aby pomoc w postaci przyznania mieszkania chronionego i opracowania programu wychodzenia z bezdomności otrzymać. Strona jest osobą zaradną, zajmującą samodzielny lokal mieszkalny." Nadto Kolegium w ogóle nie odniosło się w jakikolwiek sposób do treści odwołania strony skarżącej, ani też do zawartych w nim wniosków dowodowych. Podnieść także trzeba, iż nawet gdyby argumenty wnioskodawcy nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę, który z uwagi na wielość postępowań toczących się z inicjatywy strony zna jej sytuację, to jednak analiza i ocena tych faktów winna znaleźć każdorazowo odzwierciedlenie w uzasadnieniach wydanej w indywidualnej sprawie decyzji. Niedopuszczalne jest stosowanie w postępowaniu administracyjnym niesprecyzowanych uogólnień, które uniemożliwiają poznanie motywów jakimi kierował się organ zarówno adresatowi decyzji, jak i sądowi administracyjnemu sprawującemu kontrolę jej legalności. Postępowanie organu skutkuje wnioskiem, iż nie rozważono w sposób wyczerpujący ani przesłanek przyznania wnioskowanej pomocy ze środków publicznych, ani też nie oceniono czy w konkretnie rozpoznawanej sprawie zaistniała podstawa do odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń oraz form pomocy świadczonej w ramach instytucji pomocy społecznej. Oczywiście wadliwe jest uzasadnianie odmowy przyznania świadczenia, wnioskowanego przez stronę korzystającą od wielu lat z pomocy społecznej, poprzez gołosłowne stwierdzenie, że "nie jest nim zainteresowana, ani go nie potrzebuje". Na tę okoliczność organ nie przywołał jakichkolwiek dowodów, nie odniósł się także konkretnie do treści żądania. Skoro W.S., zwrócił się do organu pomocy społecznej o przyznanie świadczenia mieszczącego się w katalogu świadczeń uzasadniając podstawy swojego żądania, oraz precyzując zakres oczekiwanej pomocy, obowiązkiem organów orzekających w niniejszym postępowaniu było dokonanie indywidualnej i konkretnej oceny czy owo żądanie mieści się w zakresie objętym działaniem ustawy o pomocy społecznej, czy żądana pomoc jest niezbędna dla realizacji podstawowych potrzeb wnioskodawcy oraz, czy np. pomocy w takim zakresie faktycznie już udzielono. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn.zm.), Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności, w szczególności niemożność dokonania przez Sąd oceny czy zasadnie organy odmówiły skarżącemu przyznania pomocy w zakresie uzyskania środków finansowych na odnowienie lokalu mieszkalnego, dostarczenie do lokalu energii elektrycznej, gazu i łączności oraz zawarcia kontraktu socjalnego, należało uchylić w tej części zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Jednocześnie pomimo stwierdzonych uchybień w sformułowaniu uzasadnienia decyzji, znajdujące się w aktach sprawy dokumenty pozwoliły Sądowi na ocenę, iż w kwestii żądania przyznania mieszkania chronionego orz objęcia indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności wydanie decyzji odmownej poprzedzone zostało dostatecznym ustaleniem stanu faktycznego i zastosowaniem adekwatnych norm prawnych. Z tej przyczyny brak było podstaw do uchylenia decyzji w tym zakresie. W tych okolicznościach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn.zm.), orzeczono jak w pkt I i II sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono po myśli art. 250 ww. ustawy przyznając wyznaczonemu na zasadzie prawa pomocy adwokatowi wynagrodzenie w wysokości 240 zł (§18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn.zm), powiększone o kwotę podatku VAT (§ 2 ust. 3 ww. rozporządzenia w brzmieniu nadanym przepisem § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 października 2005 r. zmieniającego ww. rozporządzenie z dniem 15 listopada 2005 r. Dz.U Nr 219 poz. 1872).