II SA/Go 634/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr XII/60/07 w przedmiocie nadania nazwy ulicom I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. określa, ze zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. W dniu [...] października 2007r. Rada Miejska podjęła, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), uchwałę Nr XII/60/07 w sprawie nadania nazwy ulicom w [...]. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2007r. Nr 126, poz. 1690. Pismem z dnia [...] lipca 2012r. Wojewoda skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na ww. uchwałę Nr XII/60/07 Rady Miejskiej, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 pkt 2 oraz wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, iż Rada Miejska bez przeprowadzenia procedury zmiany granic miasta, dokonała tych zmian podejmując zaskarżoną uchwałę i zaliczając wskazane w niej ulice położone we wsi [...] w granice administracyjne miasta [...]. Skarżący jednocześnie wskazał, iż zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym podejmowanie uchwał w sprawie nadawania nazw ulic należy do kompetencji rady, ale ulice muszą się znajdować w granicach danej jednostki. W ocenie Wojewody niedopuszczalna jest natomiast zmiana granic miasta poprzez nadanie nazw ulicom położonym poza jego granicami, tak jak w niniejszej sprawie. Działanie to stanowi obejście procedury zmiany granic miasta opisane w art. 4a i art. 4b ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podał, iż zaskarżona uchwała nie narusza prawa, ponieważ ulice, którym nadano nazwy mieszczą się rzeczywiście w granicach zurbanizowanej części miasta. Zdaniem organu nieprawidłowe oznaczenie granic działek nie powinno mieć wpływu na ważność uchwały. Dodatkowo organ poinformował, że Gmina zleciła prace geodezyjne mające na celu wyeliminowanie ww. nieścisłości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270) - dalej "p.p.s.a.". Zaznaczyć przy tym należy, że w myśl przepisu art. 133 p.p.s.a. podstawą wyrokowania sądu administracyjnego, są akta sprawy. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż Wojewoda wniósł skargę z powołaniem się na przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 142 poz. 1591 ze zm.). Zauważyć należy, iż po wniesieniu skargi Sąd, zgodnie z art. 147 p.p.s.a. w razie jej uwzględnienia, orzeka o nieważności uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Uwzględniając przytoczone zasady oceny obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy stwierdzić, że zaskarżona została podjęta z istotnym naruszeniem wskazanych dalej przepisów. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Nr XII/60/07 z dnia [...] października 2007r. Rady Miejskiej w sprawie nadania nazw ulicom w [...]. Kompetencję rady gminy w tym zakresie przewiduje art. 18. ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w myśl którego do wyłącznej właściwości tego organu gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm.), a także wznoszenia pomników. Nie budzi więc wątpliwości fakt, iż Rada była upoważniona do wydania uchwały w przedmiocie nadania nazw ulic, wątpliwości natomiast budzi samo położenie jednostek geodezyjnych, które się na te ulice składają. Z akt sprawy wynika i co przyznaje Rada (stwierdzając, że granice przedmiotowych działek zostaną ustalone podczas prac geodezyjnych do dnia [...] grudnia 2012r.), że ulice, którym nadała nazwę zaskarżona uchwała leżą poza granicami administracyjnymi [...] i są położone we wsi [...]. Konstytucyjny system źródeł prawa zakłada, że akty prawa miejscowego muszą być wydawane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach (art. 94 Konstytucji RP). W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia tworzy, łączy, dzieli i znosi gminy oraz ustala ich granice oraz nadaje gminie lub miejscowości status miasta i ustala jego granice, a ust. 4 cyt. przepisu stanowi, iż nadanie gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalenie jego granic i ich zmiana dokonywane są w sposób uwzględniający infrastrukturę społeczną i techniczną oraz układ urbanistyczny i charakter zabudowy. Wobec powyższego stwierdzić przyjdzie, że zmiana granic miasta [...] byłaby możliwa, ale w drodze wydania rozporządzenia przez Radę Ministrów w drodze procedury określonej w art. 4a i art. 4b ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tymi przepisami: "Art. 4a. 1. Wydanie rozporządzenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1, wymaga zasięgnięcia przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej opinii zainteresowanych rad gmin, poprzedzonych przeprowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkańcami, a w przypadku zmian granic gmin naruszających granice powiatów lub województw - dodatkowo opinii odpowiednich rad powiatów lub sejmików województw, z zastrzeżeniem ust. 2. 2. Konsultacje z mieszkańcami w sprawach zmiany granic gmin lub granic miasta polegającej na wyłączeniu obszaru lub części obszaru jednostki pomocniczej gminy i jego włączeniu do sąsiedniej jednostki pomocniczej tej gminy lub do sąsiedniej gminy mogą zostać ograniczone do: 1) mieszkańców jednostki pomocniczej gminy objętych zmianą - przez odpowiednie rady gmin, 2) mieszkańców gmin objętych zmianą naruszającą granice powiatów lub województw - przez odpowiednie rady powiatów lub sejmiki województw. 3. W przypadku niewyrażenia opinii, o której mowa w ust. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wystąpienia o opinię, wymóg zasięgnięcia opinii uznaje się za spełniony. 4. W przypadku przeprowadzenia referendum lokalnego w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia granic gminy, o którym mowa w art. 4c, konsultacji z mieszkańcami, o których mowa w ust. 1 i 2, nie przeprowadza się. Art. 4b. 1. Wydanie rozporządzenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1, na wniosek rady gminy wymaga: 1) wniosku rady gminy poprzedzonego przeprowadzeniem przez tę radę konsultacji z mieszkańcami, wraz z uzasadnieniem oraz niezbędnymi dokumentami, mapami i informacjami potwierdzającymi zasadność wniosku, 2) opinii rad gmin objętych wnioskiem, poprzedzonych przeprowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkańcami, a w przypadku zmiany granic gminy naruszającej granice powiatów lub województw - opinii odpowiednich rad powiatów lub sejmików województw, 3) opinii wojewody właściwego dla gminy lub gmin objętych wnioskiem. 2. Do wniosku i opinii, o których mowa w ust. 1, przepisy art. 4a ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio. 3. Rada gminy występuje z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, do ministra właściwego do spraw administracji publicznej za pośrednictwem wojewody, w terminie do dnia 31 marca. 4. Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, tryb postępowania przy składaniu wniosków, o których mowa w ust. 1, oraz dokumenty, które należy dołączyć do wniosku." Analizując procedurę zmiany granic miasta, co zamierzała uczynić Rada wydając zaskarżoną uchwałę, stwierdzić należy, że rada gminy może jedynie uczestniczyć w pewnych czynnościach podczas tej procedury jak przeprowadzenie konsultacje z mieszkańcami czy wystąpienie z wnioskiem o zmianę granic miasta, a nie wchodzić w kompetencje Rady Ministrów. W związku z powyższym podkreślić trzeba, iż Rada Miejska wydając zaskarżoną decyzję przekroczyła granice upoważnienia ustawowego oraz działała bez podstawy prawnej. Nie znalazły uzasadnienia argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, ponieważ ulice, którym nadano nazwy mieszczą się rzeczywiście w granicach zurbanizowanej części miasta. Zdaniem organu nieprawidłowe oznaczenie granic działek nie powinno mieć wpływu na ważność uchwały. Dodatkowo organ poinformował, że Gmina zleciła prace geodezyjne mające na celu wyeliminowanie ww. nieścisłości. Organ sam przyznał, że ulice leżą w zurbanizowanej części miasta, ale żeby leżały też w granicach administracyjnych, muszą być przyprowadzone prace geodezyjne. Z całą stanowczością stwierdzić trzeba, że nie można uzależniać ważności uchwały od wyniku prac geodezyjnych. Poza tym zmiana granic miasta może być dokonana jedynie w przedstawionej powyżej procedurze. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Jednocześnie, na podstawie art. 152 p.p.s.a. sąd orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie w jakim została uchylona