II SA/Go 635/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Od 2007 r. A.B. kierował do Prezydenta Miasta wnioski o przydział lokalu mieszkalnego. Pisma w tej sprawie składał dwa razy w roku i otrzymywał odpowiedź, iż wnioski jego zostały negatywnie zaopiniowane przez Komisję Mieszkaniową bowiem nie spełnia warunków, które określiła Rada Miejska uchwałą Nr XXIV/178/04 z dnia [...] sierpnia 2004r w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (Dz.Urz. Woj. Nr 73 poz. 1128), a nadto na pobyt stały zameldowany jest w lokalu, w którym przypada 7,58 m 2 na jedną osobę. W odpowiedzi na to stanowisko A.B. przedłożył wyrok Sądu Rejonowego z dnia [...] stycznia 2010 r. sygn. akt. [...], w którym orzeczona została eksmisja skarżącego z lokalu przy ulicy [...]. W wyroku tym Sąd nie przyznał A.B. uprawnienia do lokalu socjalnego. Ostatni wniosek o przyznanie lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu skarżący złożył w grudniu 2010 r. i otrzymał odpowiedź od Naczelnika Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego z dnia [...] grudnia 2010r. Nr [...], iż w przedmiotowej sprawie wielokrotnie informowano o negatywnym załatwieniu jego wniosku. W dniu [...] maja 2011 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego A.B. złożył pismo w którym podał, że przebywa od [...] lipca 2009 r. do 2019 r. w Areszcie Śledczym i został pozbawiony prawa do lokalu, w którym był zameldowany przez jego matkę. Dlatego postanowił starać się o jakikolwiek lokal, aby jak wyjdzie z więzienia funkcjonować w społeczeństwie. Został poinformowany przez funkcjonariusza służby więziennej o instytucji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i dlatego po otrzymaniu ostatniej odpowiedzi wymijającej zwraca się do SKO, bowiem jest to organ właściwy do załatwienia jego sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na mocy art. 19 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79 poz. 856) zwróciło się do Prezydenta Miasta o pisemne ustosunkowanie się do treści pisma skierowanego bezpośrednio do Kolegium przez A.B.. Pismem z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami - przesyłając Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu całość dokumentów w sprawie A.B. podał, że skarżący od 2007 r. ubiega się o przydział mieszkania. Jego wnioski były rozpatrywane przez Społeczną Komisję Mieszkaniową i nie uzyskały pozytywnej opinii, co wpłynęło na odmowę umieszczenia wnioskodawcy na liście osób oczekujących. W związku z tym, iż Sąd orzekający eksmisję nie przyznał skarżącemu uprawnienia do lokalu socjalnego gmina, obciążona żądaniami przyznawania lokali socjalnych na eksmisje z zasobów prywatnych i spółdzielni mieszkaniowych pod sankcją zapłaty odszkodowania, nie może przyjąć na siebie obowiązku zabezpieczenia mieszkania socjalnego. Stanowisko Prezydenta Miasta wyrażone w w/w piśmie z dnia [...] maja 2011r. zostało także doręczone A.B. (w aktach brak dowodu doręczenia skarżącemu). Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2000 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r. Nr 79 poz. 856) i art. 134 w związku z art. 104 kpa – stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia podano, iż zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. samorządowych kolegiach odwoławczych, kolegia są organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego. W tych sprawach kolegia są organami właściwymi do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności decyzji. Jednocześnie art. 127 w zw. z art. 104 kpa stanowi, iż odwołanie jest środkiem zaskarżenia wydanej w toku postępowania administracyjnego przez organ I instancji decyzji administracyjnej. Zatem tylko od decyzji administracyjnej i to wydanej przez organ I instancji służy stronie odwołanie. W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie może wydać decyzji administracyjnej, od której przysługiwałoby odwołanie bowiem w sprawach o przydział mieszkania organ nie rozstrzyga władczo, czyli decyzją administracyjną, a sprawę przydziału kończy umowa cywilno-prawna (poza postępowaniem administracyjnym). Zaskarżone pismo Naczelnika Wydziału informujące o negatywnym zaopiniowaniu przez Społeczną Komisję Mieszkaniową nie ma charakteru decyzji administracyjnej i nie przysługuje na nie odwołanie. Zatem z powodu braku przedmiotu zaskarżenia Kolegium stwierdziło niedopuszczalność wniesionego odwołania. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył A.B.. W uzasadnieniu skargi podał, że w związku z postanowieniem odmownym wydanym przez SKO zwraca się do Sądu Administracyjnego o obiektywne rozstrzygnięcie jego sprawy. Jest skazanym i przebywać będzie w więzieniu do 2019 r. Ponieważ został eksmitowany wyrokiem Sądu Rejonowego na skutek pozwu jego matki, od razu złożył wniosek o przydział lokalu do Prezydenta Miasta, aby po wyjściu na wolność mógł zacząć nowe życie. Ma do tego prawo na mocy Konstytucji Rzeczypospolitej jako obywatel tego kraju. Ostatnie pismo Naczelnika Wydziału Gospodarki Nieruchomościami jest dla niego bulwersujące, bowiem wysyła go do noclegowni. Zwraca się zatem do Sądu, gdyż uważa, że w stosunku do niego zostało złamane prawo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna choć z innych względów niż w niej wyłuszczono. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Na wstępie należy stwierdzić, iż ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. i ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 31 poz. 266) obciążyła gminy obowiązkiem tworzenia warunków do zaspakajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Gmina na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie ma zapewnić lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokajać potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Jest to zadanie własne gminy. W celu realizacji tego zadania gmina może tworzyć i mieć zasób mieszkaniowy. Art. 21 ust. 3 cyt. ustawy dał Radzie Gminy delegację do określenia zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W przedmiotowej sprawie Rada Miejska w dniu [...] sierpnia 2004 r. uchwałą Nr XXVI/178/2004 w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (Dz.Urz. Woj. Nr 73 poz. 1128) takie zasady określiła i stwierdziła w § 2, iż całością mieszkaniowego zasobu gminy zarządza Prezydent Miasta. Uchwała stanowi, iż osoby zainteresowane najmem lokalu mieszkalnego są zobowiązane do złożenia wniosku, który opiniuje Społeczna Komisja Mieszkaniowa i po pozytywnej opinii wnioskodawca umieszczany jest na liście oczekujących na przydział mieszkania. Lista jest uzupełniana raz w roku w I kwartale i podawana do publicznej wiadomości przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń. Warunkiem oddania w najem lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony jest posiadanie stałych dochodów w wysokości nie mniejszej niż trzymiesięczne koszty utrzymania mieszkania, które ma być przedmiotem najmu. Przydział lokalu dokonywany jest według kolejności na liście osób oczekujących na przydział mieszkania z zasobów Gminy. A zatem z analizy tych przepisów dotyczących trybu udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę wynika, że postępowanie w tym zakresie ma dwa etapy. W pierwszym etapie wnioskujący o najem składa wniosek, który podlega zaopiniowaniu przez Społeczna Komisję Mieszkaniową i po pozytywnej opinii Prezydent Miasta rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu wnioskodawcy na liście oczekujących na najem lokalu. W drugim etapie postępowania wnioskodawca zawiera umowę najmu z zarządcą budynku. Pierwszy etap nie stanowi ani oferty zawarcia umowy, ani negocjacji umowy, ale ma charakter administracyjny, ponieważ rozstrzyga o tym czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Odmowa zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, a wręcz rozstrzyga o tym, iż osoba nie spełnia warunku do ubiegania się o wynajęcie lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Ustalanie listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy i oczekujących na najem lokalu nie jest podejmowaniem czynności cywilnoprawnej, nie kreuje bowiem stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu, lecz jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza podjęcie czynności cywilnoprawnych. Przyjęcie odmiennego poglądu powodowałoby, że osoba, która nie uzyskała wpisu na listę oczekujących jest pozbawiona na tym etapie postępowania ochrony prawnej. Brak umieszczenia na liście oczekujących powoduje bowiem, że osoba ta nie będzie uwzględniona w toku proponowania wynajęcia poszczególnych lokali. Organ rozstrzygający w sprawie – Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż odmowa umieszczenia na liście oczekujących na przydział lokalu nie stanowi decyzji i w związku z tym pismo skarżącego z dnia [...] maja 2011 r. wyrażające jego niezadowolenie z odmowy zostało przez organ zakwalifikowane jako niedopuszczalne odwołanie. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić o tyle, że skoro trafnie organ przyjął, iż odmowa umieszczenia na liście oczekujących na przydział lokalu mieszkalnego nie jest decyzja administracyjną, to w żaden sposób nie określił jak zakwalifikować odmowę pod względem prawnym i czy przysługuje środek pozwalający na jego kontrolę jako działalności administracji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym sformułowano pogląd, iż skreślenie przez organ gminy osoby z listy osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego w tym i socjalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 362/10, ONSAiWSA 2011/4 poz. 88; podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, ONSAiWSA 2008/6 poz. 90; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Op 426/09, LexPolonica nr 2281606). A zatem i odmowa zakwalifikowania wnioskodawcy do umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu nie jest załatwieniem sprawy cywilnej, ale rozstrzygnięciem w sprawie z zakresu administracji publicznej podjętym przez organ gminy, a więc aktem, do którego ma zastosowanie art. 3 § 2 pkt 6 cytowanej ustawy i podlega ocenie jego legalności przez sąd administracyjny. Skargę do sądu administracyjnego w takiej sprawie wnosi się w trybie określonym w art. 52 § 4 p.p.s.a. – co oznacza, że przed wniesieniem skargi do sądu trzeba wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. W sprawie należy zauważyć, iż pismo wnioskodawcy z dnia [...] maja 2011 r. należało zakwalifikować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez Prezydenta Miasta, jedynie mylnie skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zgodnie z art. 65 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Stanowisko działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta - Naczelnika Wydziału Gospodarki Nieruchomościami z dnia [...] maja 2011 r., zajęte po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, winno być uznane jako odpowiedź organu na to wezwanie. Po wyczerpaniu wskazanego powyżej trybu, A.B. przysługiwała, na podstawie art. 52 § 4 p.p.s.a., skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego skierowana przeciwko Prezydentowi Miasta. Stąd też postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego należało uznać za rozstrzygnięcie w sprawie, w której nie było organem właściwym do orzekania mimo, że skarżący wniósł pismo do tego organu i oczekiwał załatwienia jego sprawy. W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.