II SA/Go 642/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 31 marca 2005 r., nr XXVII/198/05 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Dnia 31 marca 2005 r. Rada Miejska, powołując się na oraz art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., obecnie tekst jedn. z 2017 r., poz. 2198 ze zm., dalej jako u.s.o.), podjęła uchwałę nr XXVII/198/05 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy (Dz.Urz. województwa z 2005 r., nr 28, poz. 637). Skargę na powyższą uchwałę, wraz ze zmianami wynikającymi z uchwały z dnia 2 czerwca 2005 r. Nr XXX/211/05 oraz z dnia 8 listopada 2012 r., Nr XXVIII/178/12, wniósł Prokurator Rejonowy, zarzucając istotne naruszenie: I. art. 90d ust. 6 u.s.o., przez przyjęcie w § 6 ust. 1 uchwały, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach stypendium szkolne może być udzielane w formie świadczenia pieniężnego, jeżeli przyznanie świadczenia w formach określonych w § 5 uchwały nie jest możliwe lub celowe, podczas gdy przywołane przepisy wskazują, że stypendium szkolne może być udzielone w jednej lub kilku formach jednocześnie; II. art. 90e ust. 1 w zw. z art. 90f pkt 4 u.s.o. poprzez nieuprawnione zdefiniowanie w § 11 uchwały pojęcia "Zdarzenie losowe", co prowadzi do zawężenia kręgu uczniów uprawnionych do otrzymania zasiłku szkolnego do uczniów znajdujących się przejściowo w trudnej sytuacji materialnej z powodu zdarzenia losowego określonego w uchwale, co prowadzić może do ograniczenia kręgu uczniów uprawnionych do otrzymania zasiłku szkolnego, podczas gdy art. 90f pkt 4 u.s.o. nie daje gminie uprawnienia do zdefiniowania ustawowego pojęcia "zdarzenia losowego"; III. art. 90d ust. 10 i 11 u.s.o., przez przyjęcie w § 17 uchwały, że warunkiem wypłacenia stypendium jest otrzymanie dotacji celowej z budżetu państwa, podczas gdy wskazany przepis w żaden sposób nie uzależnia wypłaty stypendium od wysokości przyznanej gminie dotacji celowej, czy faktu jej przyznania. W związku z powyższym, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 6 i § 11 uchwały oraz § 17 uchwały w jej pierwotnym brzmieniu Odpowiadając na skargę Gmina wniosła o jej uwzględnienie, informując jednocześnie Sąd, że trwają prace nad nową wersją uchwały w sprawie przedmiotowego regulaminu. W piśmie z dnia [...] października 2018 r. Prokurator zmodyfikował skargę, zaskarżając nadto pkt II oraz § 7 pkt IV, § 15 i § 16 pkt V uchwały, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017, poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.) poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177 ze zm.), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 p.p.s.a. prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a., a skarga nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie pozostawała uchwała Rady Miejskiej z dnia 31 marca 2005 r. w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, podjęta na podstawie art. 90f u.s.o. Nie budzi wątpliwości, iż podjęta uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Zawarty w niej regulamin jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, nie może on wykraczać poza wymagania określone przepisami powszechnie obowiązującego prawa ani stanowić norm sprzecznych z ustawą (art. 7 Konstytucji RP). Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Konstytucyjne granice kompetencji prawotwórczej organów samorządu terytorialnego wyznaczają – po pierwsze, ustawowe upoważnienie do stanowienia prawa miejscowego – po drugie, wyznaczone ustawowo granice upoważnienia do stanowienia aktu prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego, aby wypełniać konstytucyjne standardy, musi zatem spełniać dwie przesłanki - mieć ustawową podstawę i mieścić się w ustawowo określonych granicach uprawnienia. W odniesieniu do kontrolowanej uchwały nie ulega wątpliwości, że spełniona została pierwsza przesłanka konstytucyjna dopuszczalności stanowienia aktu prawa miejscowego. Art. 90f u.s.o. stanowił podstawę umocowującą Radę Miejską do podjęcia uchwały z 31 marca 2005 r. w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy. W odniesieniu do drugiej przesłanki konstytucyjnej (akt prawa miejscowego musi zawierać regulację przedmiotowo mieszczącą się w granicach ustawowego upoważnienia), to w kwestii określenia granic regulacji, wyznaczonej ustawowo wymaga uwzględnienia unormowanie materialnoprawne w art. 90d i art. 90e u.s.o. Zestawienie regulacji art. 90f u.s.o. z regulacją art. 90d i art. 90e u.s.o. daje podstawy do zawężenia przedmiotowej regulacji w regulaminie udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym do strony formalnej, tj. do wyznaczenia sposobu ustalenia wysokości stypendium szkolnego, formy udzielenia takiego stypendium, trybu i sposobu udzielenia stypendium szkolnego oraz trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego (vide: wyrok NSA z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 99/14 , CBOSA). Przez użyte w art. 90f u.s.o. pojęcie "tryb i sposób udzielania" stypendium i zasiłku szkolnego należy rozumieć nic innego jak określenie pewnych wymogów i koniecznych czynności, jakie należy wykazać i podjąć w celu uzyskania prawa do świadczenia pomocowego oraz jego realizacji. W odniesieniu do "trybu" chodzi o konkretne działania dokonywane w toku danego postępowania, przepisy procedury, określony wariant jej realizacji, zaś "sposób" to metoda czy forma tego działania. Skoro chodzi tu o udzielenie stypendium lub zasiłku, do których te zwroty się odnoszą, to innymi słowy rada gminy uprawniona jest do określenia sposobu procedowania i formy działania w toku postępowania związanego z przyznaniem tych świadczeń (vide: wyrok NSA z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 338/14, CBOSA). Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji (vide: wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07, LEX nr 446997). Zgodnie z przepisem art. 90f u.s.o. "rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: 1) sposób ustalenia wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz inne okoliczności w art. 90d ust. 1; 2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego". Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia art. 90f pkt 4 u.s.o. w związku z art. 90e ust. 1 u.s.o. poprzez zdefiniowanie w § 11 zaskarżonej uchwały pojęcia "zdarzenie losowe" zauważyć przyjdzie, że w ustawie o systemie oświaty ustawodawca nie wypowiedział się, jak należy rozumieć znaczenie tego pojęcia. W § 11 zaskarżonej uchwały ustalono, że zdarzeniami losowymi uzasadniającymi przyznanie zasiłku szkolnego są w szczególności: 1) pożar mieszkania, 2) okradzenie mieszkania, 3) kradzież przyborów szkolnych, 4) śmierć członka rodziny będącego jej żywicielem, 5) długotrwała choroba rodziców lub ucznia, 6) inne nieprzewidziane zdarzenia losowe. Takie stanowisko, jak zasadnie zauważył w skardze Prokurator, prowadzi do zawężenia kręgu uczniów uprawnionych do otrzymania zasiłku szkolnego dla uczniów znajdujących się przejściowo w trudnej sytuacji materialnej, jedynie z powodu zdarzenia losowego określonego w uchwale, podczas gdy art. 90f pkt 4 u.s.o. nie daje gminie uprawnienia do zdefiniowania ustawowego pojęcia "zdarzenia losowego". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym sygnalizuje się, że w żadnym razie gmina nie może określać katalogu zamkniętego zdarzeń losowych, gdyż z woli ustawodawcy pojęcie to ma charakter niedookreślony – w ten sposób obejmując możliwie szeroki wachlarz sytuacji faktycznych (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 893/12, CBOSA). Z kompetencji do określania trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego zgodnie z art. 90f pkt 4 u.s.o. upoważniony organ powinien czynić użytek w sposób spójny z zamysłem ustawodawcy. Należy podkreślić, że w u.s.o. wyraźnie uzależniono uprawnienie do zasiłku szkolnego od każdej sytuacji mieszczącej się w zakresie pojęcia "zdarzenia losowe". Podejmując przedmiotową uchwałę, Rada Miasta naruszyła także art. 90d ust. 6 u.s.o., poprzez przyjęcie w § 6 pkt III zaskarżonej uchwały, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach stypendium szkolne może być udzielane w formie świadczenia pieniężnego, jeżeli przyznanie świadczenia w formach określonych w § 5 uchwały nie jest możliwe lub celowe, podczas gdy przywołane przepisy wskazują, że stypendium szkolne może być udzielone w jednej lub kilku formach jednocześnie. Tymczasem przywołany art. 90d ust. 6 u.s.o. stanowi, że stypendium szkolne może być udzielone w jednej lub kilku formach jednocześnie. W ocenie Sądu, ustawa o systemie oświaty w żaden sposób nie ogranicza liczby form udzielanego uczniowi stypendium. Gmina nie miała zatem delegacji ustawowej do ograniczenia możliwości zawężenia form przyznania stypendium jedynie do postaci świadczenia pieniężnego, również wtedy kiedy przyznano stypendium w innej formie. W konsekwencji, zdaniem Sądu, delegacja ustawowa organu do wydania aktu prawa miejscowego została w tym przypadku przekroczona. Rację ma także skarżący Prokurator, że § 17 zaskarżonej uchwały narusza przepisy art. 90d ust. 10 i 11 u.s.o. poprzez wskazanie w nim, że warunkiem wypłacenia stypendium jest otrzymanie dotacji celowej z budżetu państwa, podczas gdy wskazany przepis u.s.o. w żaden sposób nie uzależnia wypłaty stypendium od wysokości przyznanej gminie dotacji celowej, czy faktu jej przyznania. Ponadto istotną wadliwością dotknięty jest pkt II zaskarżonej uchwały, odnośnie, którego skarżący Prokurator sformułował zarzuty dopiero w piśmie procesowym z dnia [...] października 2018 r. W tym miejscu trzeba podkreślić, że stosownie do art. 134 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, i bez względu na treść zarzutów Sąd zobowiązany jest dostrzec istotne i oczywiste uchybienia kontrolowanego aktu administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1234/12, LEX nr 1260068), a tym bardziej winien to uczynić w razie podniesienia przez stronę określonego zarzutu w toku postępowania sądowego. Rada Miejska w zaskarżonym pkt II § 2 i § 3 uchwały określiła procentowo minimalną i maksymalną wysokość stypendium z jednoczesnym odwołaniem się do przepisów innej ustawy. Zdaniem Sądu, realizując upoważnienie z art. 90f pkt 1 u.s.o., Rada winna określić mechanizm ustalania wysokości stypendium szkolnego, który pozwoli organowi stosującemu przepisy uchwały ustalać, w oparciu o jej postanowienia, konkretną wysokość stypendium w indywidualnych sprawach w zależności od sytuacji materialnej ucznia i jego rodziny oraz innych okoliczności wskazanych w art. 90d ust. 1 u.s.o. Jak zauważył Prokurator, a Sąd w pełni podziela to stanowisko, posługiwanie się w uchwale konkretnymi kwotami nie jest określeniem sposobu ustalania wysokości w rozumieniu tego przepisu, tylko ustaleniem tej wysokości, a do tego organ stanowiący nie jest uprawniony. Postanowienie w uchwale o konkretnej kwocie stypendium narusza zasadę podziału kompetencji między organami (vide: wyrok NSA z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 535/15, CBOSA). Wobec powyższego organ nie zrealizował w sposób prawidłowy delegacji ustawowej zawartej w art. 90f pkt 1 u.s.o, gdyż nie określił sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego, lecz sam ustalił jej wysokość. Niewątpliwie nie zachodziła również potrzeba określania w uchwale terminu, do którego składa się wniosek o stypendium szkolne, jak to uczyniono w § 7 pkt IV zaskarżonej uchwały. Wynika on bowiem wprost z art. 90n ust. 6 u.s.o. Organ regulując powyższą kwestię pominął całkowicie art. 90n ust. 7 u.s.o. przewidziany dla uzasadnionych przypadków. Zdaniem Sądu, Rada Miejska dokonała nieuprawnionej modyfikacji terminów składania wniosków, ograniczając tym samym uprawnienia uczniów wbrew woli ustawodawcy. Należy także podzielić stanowisko skarżącego, że istotnie narusza prawo, tj. art. 90f ust. 1 i 4 u.s.o. przepis § 16 zaskarżonej uchwały stanowiący, że wysokość zasiłku szkolnego określa Burmistrz (...), pomimo że wysokość zasiłku szkolnego reguluje sama ustawa w art. 90e ust. 3. Ponadto w § 15 uchwały ustanowiono zapis, z którego wynika, iż Komisja ds. Pomocy Materialnej przedstawia Burmistrzowi propozycje dotyczące form, w jakich może być przyznany zasiłek szkolny, oceniając sytuację materialną każdego ucznia indywidualnie. Zapis ten dopuszcza modyfikację form świadczenia pomocy materialnej zgłaszaną przez wnioskodawcę, zgodnie z art. 90n ust. 4 pkt 4 u.s.o. i prowadzi do nieuprawnionej subdelegacji sposobu udzielania zasiłków szkolnych na Burmistrza, co jest niezgodne z art. 90f ust. 4 u.s.o. Nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie podjęcie przez Radę uchwały zmieniającej z dnia 2 czerwca 2005 r., Nr XXX/211/05 oraz z dnia 8 listopada 2012 r., Nr XXVIII/178/12. Podkreślić bowiem należy, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Uchylenie albo zmiana uchwały przez inną uchwałę, przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc), natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały samorządu terytorialnego na skutek zaskarżenia jej przez organ nadzoru znosi skutki tego aktu od samego początku (ex tunc). W związku z powyższym w świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07 Lex 384291, wyrok NSA z 1 września 2010r., sygn. akt I OSK 368/10, wyrok NSA z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10 Lex 746796, postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13 Lex nr 1281479), zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa. Stąd też Sąd był obowiązany rozpatrzyć przedmiotową sprawę merytorycznie i działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził, iż zaskarżona uchwała jest nieważna w całości.