II SA/Go 650/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 27 kwietnia 2012 r. nr XXIX/150/2012 w sprawie uchwalenia Regulaminu Cmentarzy Komunalnych Gminy stwierdza nieważność § 7, § 8, § 9, § 11, § 18 i § 20 zaskarżonej uchwały. 27 kwietnia 2012 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr XXIX/150/2012 w sprawie uchwalenia Regulaminu Cmentarzy Komunalnych Gminy (Dz.Urz. województwa z 2012 r., poz. 1022 ze zm.). Jako podstawę prawną uchwały organ wskazał art. 7 ust. 1 pkt 13 i art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wówczas Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: u.s.g.) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2000 r., nr 23, poz. 295 ze zm., dalej: u.c.c.z.). Skargę na powyższą uchwałę w części obejmującej § 7, § 8, § 9, § 11, § 18 i § 20 złożył Prokurator Rejonowy, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, a mianowicie : - art. 2 ust. 1 u.c.c.z. polegające na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego wyrażonego w tym przepisie poprzez uregulowanie w § 7, § 9, § 11, § 18 i § 20 – materii zastrzeżonej do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego, określając w nich administratora cmentarzy komunalnych władnego do określonych działań, uprawnień związanych z zarządzaniem cmentarzami komunalnymi i sprawowaniem nad nimi nadzoru, nadto powierzenie wykonania uchwały Burmistrzowi Miasta i Gminy; - § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (dalej: r.z.t.p.), poprzez wprowadzenie w § 8 zakazów określonego zachowania się, stanowiących powielenie zakazów penalizowanych w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 7, § 8, § 9, § 11, § 18 i § 20. Odpowiadając na skargę Miasto wniosło o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego albowiem w związku z uznaniem skargi za zasadną, Rada Miejska 27 lipca 2017 r. podjęła uchwałę w przedmiocie uchylenia zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei art. 91 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Szczególne uprawnienie w stosunku do uchwały organu gminy przysługuje również prokuratorowi, a to na mocy przepisu art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 177 ze zm.), przewidującego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Z uprawnieniem tym korelują przepisy art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku organu sformułowanego w odpowiedzi na skargę – umorzenia postępowania sądowadministracyjnego – wskazać należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały, nie stanowi o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania i nie przesądza o zbędności wydania wyroku z w sprawie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była uchwała w przedmiocie regulaminu cmentarzy komunalnych. Tego rodzaju uchwały podejmowane są na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., który stanowi, iż na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Niewątpliwie bowiem cmentarze należą do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Ustanawiając na podstawie cytowanego przepisu akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących. Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów wskazać należy, że regulamin dotknięty jest istotnymi wadami prawnymi. Pierwsza kwestia dotyczy administrowania. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. W myśl zaś art. 2 ust. 1 u.c.c.z. utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzenie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Przepis ten posługuje się pojęciem zarządu, które jest inne - szersze od pojęcia administrowania. Zgodnie zaś z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do r.z.t.p. w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się, a tym bardziej nie zmienia w tym akcie przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. To wójt (odpowiednio burmistrz, prezydent miasta) uprawniony jest do sprawowania zarządu cmentarzami, a w konsekwencji to do jego kompetencji należy, czy będzie samodzielnie wykonywał ten zarząd, czy też przez administratora, kto będzie administratorem, jaki zakres swych uprawnień powierzy administratorowi. W związku z tym w sposób istotny naruszają prawo przepisy regulaminu, w których mowa jest o administratorze i dokonywanych przez niego czynnościach, a więc § 7 zaskarżonej uchwały stanowiący, iż "Ceremonie pogrzebowe odbywają się od poniedziałku do soboty w godzinach od 10.00 do 15.00. W przypadkach szczególnie uzasadnionych, po porozumieniu z Administratorem, możliwe jest zorganizowanie ceremonii pogrzebowej w innych dniach i godzinach", § 9 stanowiący, iż "Bezwzględnego zezwolenia od Administratora wymagają następujące czynności: 1) przygotowywania kwater grzebalnych; 2) wjeżdżania pojazdami mechanicznymi, nie dotyczy wózków inwalidzkich; 3) wykonywania usług kamieniarskich; 4) wykonywania ceremonii pogrzebowych; 5) sadzenia lub usuwania drzew i krzewów; 6) montowania ławek oraz innych elementów małej architektury", § 11 sławiący, iż "Administrator jest upoważniony do sprawdzania tożsamości osoby dokonującej pochówku" oraz § 18 stanowiący, iż "Osoby zakłócające spokój i porządek na Cmentarzach oraz niszczące mienia mogą być pociągnięte na wniosek Administratora do odpowiedzialności karnej na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 1971 r. Nr 12, poz. 114)". Rada Miejska nie mogła także powierzyć wykonania przedmiotowej uchwały Burmistrzowi Miasta i Gminy. W § 8 zaskarżonej uchwały Rada Miejska wprowadziła szereg zakazów dotyczących zachowania na terenie cmentarza tj. zakazu: przebywania osób w stanie nietrzeźwym i spożywania alkoholu (pkt 1); 2) przebywania dzieci do lat 7 bez opieki osób dorosłych (pkt 2); deptania po grobach i nagrobkach oraz ich niszczenia (pkt 3); wprowadzania zwierząt, nie dotyczy psów upiętych na smyczy (pkt 4); poruszania się rowerami i motocyklami (pkt 5); wyrzucania śmieci w miejsca do tego nieprzeznaczone (pkt 6); niszczenia zieleni (pkt 7); umieszczania tablic reklamowych, zakaz obejmuje również ogrodzenia (pkt 8); prowadzenia działalności gospodarczej, w tym handlu (pkt 9); żebractwa (pkt 10). Większość z powyższych zachowań zostało już poddane regulacji w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego. I tak w przypadku pkt 3 powyższe kwestie reguluje art. 288 §1 k.k i art. 262 k.k. a także art. 124 § 1 k.w. i art. 144 k.w., w zakresie pkt 9 obowiązuje regulacja art. 603 § 1 k.w. i art. 63a § 1 k.w., w zakresie pkt 7 – w zakresie niszczenia zieleni – art. 144 § 1 i 2 kw., w zakresie pkt 6 – w zakresie zaśmiecania terenu cmentarza – art. 145 k.w., w zakresie pkt 1 – art. 8 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i kodeksu wykroczeń. Podkreślenia również wymaga, iż delegacja wynikająca z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie upoważnia do formułowania w regulaminach cmentarzy zapisów zakazujących przebywania dzieci poniżej 7 lat, bez opieki osoby dorosłej. Ograniczenie bowiem prawa do przebywania w miejscach publicznych, jako element wolności człowieka oraz prawa poruszania się, chronionych w art. 31 ust. 1 i 52 ust. 1 Konstytucji, wymaga zgodnie z art. 31 ust.3 i art. 52 ust.3 Konstytucji ustawowego upoważnienia. Mając na względzie powyższe naruszenia, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd stwierdził nieważność § 7, § 8, § 9, § 11, § 18 i § 20 zaskarżonej uchwały.