II SA/Go 651/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2011 r. sprawy ze skargi D.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w mocy decyzję, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta, Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] listopada 2010r. nr [...] o odmowie przyznania D.B. zasiłku celowego z przeznaczeniem na wykonanie mostu porcelanowego zębów. Organ podjął tą decyzję w składzie: J.G. – S., N.B., M.B.. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie: I.D., M.B., L.K. stwierdziło z urzędu nieważność ww. decyzji z dnia [...] stycznia 2011r. z uwagi na to, iż decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. została podpisana tylko przez jednego członka składu – M.B.. Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła D.B., która podniosła argumenty dotyczące odmowy przyznania jej przedmiotowego zasiłku celowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniosku skarżącej, powołując się na dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 107 § 1, art. 127 § 3, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało decyzję z dnia [...] maja 2011r. w mocy. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż stosownie do art. 18 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 12 października 1996r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r. Nr 79, poz. 856) kolegium rozstrzyga w składzie trzyosobowym, a orzeczenie podpisują wszyscy członkowie składu. Podpisanie zatem decyzji tylko przez jednego członka organu kolegialnego stanowi więc naruszenie prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skargę na powyższą decyzję złożyła D.B., która stwierdziła, iż decyzja ta jest szablonowa i nie uwzględnia jej potrzeb. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej wskazanych. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż w postępowaniu administracyjnym organ, który je prowadzi zbiera materiał dowodowy, decyduje o zakresie postępowania i podejmuje rozstrzygnięcie dotyczące praw i obowiązków konkretnego podmiotu, którego wykonanie jest zabezpieczone przymusem państwowym (vide: glosa Rafała Karczmarczuka do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt II GPS 2/06, Gdańskie Studia Prawnicze -Prz. Orz. 2008r. Nr 3, poz. 3). Fakt wydawania przez organy administracji władczych i jednostronnych rozstrzygnięć spowodował, iż zostały wypracowane zasady oraz instrumenty mające za zadanie między innymi ochronę praw i interesów strony, a także uczciwość procedowania. Do takich instrumentów należy niewątpliwie instytucja wyłączenia pracownika oraz organu, a wśród zasad kluczową rolę pełni zasada dwuinstancyjności, przesądzająca o modelu polskiego postępowania administracyjnego. Zasada dwuinstancyjności postępowania zawarta jest w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r. ze zm.) – dalej jako "kpa". Oznacza ona, że organ rozpoznający sprawę w drugiej, wyższej instancji nie tylko kontroluje prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale ponownie rozpatruje i merytorycznie rozstrzyga sprawę. W postępowaniu w drugiej instancji ponownie dokonuje się oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a także istnieje konieczność odniesienia się do zarzutów strony podniesionych w zaskarżeniu. To podmiot, na którego organ nakłada decyzją określone prawa i obowiązki ma w ręku instrument w postaci odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który winien mu gwarantować ponowne przeprowadzenie bezstronnego postępowania, w tym obiektywną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie i wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia. Jak wskazuje Piotr Przybysz w komentarzu do art. 24 kpa (P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2005, str. 87) "bezstronność organu administracji oraz jego pracowników jest jednym z warunków realizacji sprawiedliwości proceduralnej w ramach postępowania administracyjnego. Od organów administracji wymaga się prowadzenia postępowania w sposób uczciwy, zapewniający poszanowanie interesów stron". Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. Decyzją tą utrzymano w mocy rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność decyzji odmawiającej przyznania skarżącej zasiłku celowego z przeznaczeniem na wykonanie mostu porcelanowego zębów. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25, art. 27 kpa. Przepis art. 27 § 1 zd. 1 kp. stanowi, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 kpa. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Analiza treści tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca chciał wykluczyć sytuację, w której przy merytorycznym rozpatrywaniu sprawy będzie brał udział pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w niższej instancji. Jest to niepożądane między innymi z uwagi na zakres postępowania w wyższej instancji, tj. pracownik ten musiałby się odnieść do zarzutów stawianych przez stronę w odwołaniu (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) czy też ponownie ocenić (ewentualnie uzupełnić) materiał dowodowy. W uchwale z dnia 22 lutego 2007r. 7 sędziów Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II GPS 2/06, ZNSA 2007/3/87) orzekł, iż "przepis art. 2 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza według tej zasady jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ, oczywiście w innym składzie osobowym. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny". W uchwale tej wskazano również, iż w art. 5 § 2 pkt 6 kpa "zaliczenie kolegium do organów jednostek samorządu terytorialnego uznawane jest za klasyfikację raczej techniczną, pomijającą jego odrębność (tak np. M. Kotulski: Samorządowe kolegia odwoławcze (wybrane uwagi) Samorząd Terytorialny 2001, nr 6, s. 28). W znaczeniu strukturalnym tak rozumianym organem administracji wyższego stopnia jest całe kolegium razem z jego zgromadzeniem ogólnym i przewodniczącym, natomiast w znaczeniu funkcjonalnym jest nim skład orzekający kolegium, bo zasadniczą funkcją kolegium jest orzekanie w trzyosobowym składzie. Jedynie taki skład, a nie całe kolegium i nie jego prezes, ma kompetencje do orzekania w indywidualnej sprawie kształtowanej przepisami prawa materialnego i rozpoznawanej w postępowaniu administracyjnym". W związku z powyższym należy dojść do wniosku, iż pozycja członków samorządowych kolegiów odwoławczych jest zbliżona do tej, która przysługuje sędziom. Należy podkreślić, iż art. 127 kpa wprowadził nowy model weryfikacji decyzji poprzez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro więc sprawa trafia niejako do tego samego organu w znaczeniu strukturalnym, to podstawową regułą tego nowego modelu jest przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia sprawy na inny organ w znaczeniu funkcjonalnym (inny skład kolegium) tego samego stopnia funkcjonujący na tym samym poziomie w hierarchii podporządkowania instancyjnego co organ wydający weryfikowaną decyzję (vide: cyt. glosa Rafała Karczmarczuka). Analiza akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja, którą Kolegium utrzymało w mocy stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2011r., jak i decyzja stwierdzająca tą nieważność naruszają prawo w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W wyroku z dnia 15 grudnia 2008r. Trybunał Konstytucyjny (sygn. akt P 57/07, OTK-A 2008/10/178) orzekł, iż art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Mimo, że przytoczony powyżej wyrok TK dotyczy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez samorządowe kolegium odwoławcze, to zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w ślad za orzecznictwem sądów administracyjnych (m.in. wyrok z dnia 17 marca 2010r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 101/10, LEX nr 577079), tym bardziej poglądy Trybunału należy odnieść do sytuacji rozpoznawania przez członka samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu decyzji administracyjnej w postępowaniu nieważnościowym, uregulowanym w art. 156 kpa (a więc w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji) - kwestii ważności takiej decyzji. Podkreślić trzeba, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło zasadę zapewnienia obiektywizmu w rozpoznaniu sprawy. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2011r., jak i przy wydawaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2011r. brał bowiem udział ten sam członek Kolegium – M.B.. Ponadto M.B. była sprawozdawcą zarówno w sprawie stwierdzenia nieważności w I instancji (decyzja z dnia [...] maja 2011r.), jak i w sprawie zakończonym rozstrzygnięciem, którego nieważność stwierdzono (z dnia [...] stycznia 2011r.). W postępowaniu zakończonym zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją miano w sposób bezstronny ocenić słuszność stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2011r. (decyzją z dnia [...] maja 2011r.). W takich okolicznościach, jak wskazane powyżej, można mieć wątpliwości co do obiektywizmu w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy, nawet jeśli dotyczy ona tak oczywistej kwestii jak brak podpisów na rozstrzygnięciu. Zgodnie z art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W przepisie tym chodzi o jakiekolwiek naruszenie prawa, byleby mogło stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Tym samym ustawodawca dał pierwszeństwo zasadzie praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa) przed zasadą trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 kpa). Wobec powyższego Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, że uchylona decyzja nie może być wykonana.