II SA/Go 653/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi D spółki z o.o. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia uchyla zaskarżone postanowienie. 1. Decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej (PSP) nałożył na D spółka z o. o. obowiązki sprowadzające się do usunięcia stwierdzonych w trakcie kontroli w dniu [...] września 2017 r. uchybień w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego polegające na: 1) przygotowaniu terenu zakładu i obiektów na nim występujących do prowadzenia działań ratowniczo-gaśniczych przez zapewnienie wymaganej ilości wody do celów przeciwpożarowych do zewnętrznego gaszenia pożaru, 2) przygotowania terenu do prowadzenia akcji ratowniczej przez oznakowanie we właściwy sposób znakami zgodnymi z Polskimi Normami drogi pożarowe, 3) wykonania aktualizacji opracowanej Instrukcji Bezpieczeństwa Pożarowego (w zakresie stref pożarowych, odległości sytuowania składowisk itp.). 2. Następnie po przeprowadzeniu w dniu [...] stycznia 2018 r. postępowania kontrolnego w przedmiocie wykonania nałożonych wyżej wskazaną decyzją obowiązków Komendant Powiatowy PSP w dniu [...] kwietnia 2018 r. wydał postanowienie nr [...] o nałożeniu na spółkę grzywny w wysokości 25.000,00 zł oraz zobowiązujące spółkę do wniesienia opłaty za dokonane czynności egzekucyjne w wysokości 68 zł. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano na to, że kontrola ujawniła, iż obowiązki nałożone na stronę w decyzji z dnia [...] października 2017 r., nr [...] nie zostały zrealizowane, mimo również wezwania strony do ich realizacji (upomnienie z dnia [...] lutego 2018 r.). Z tych względów zachodziły przesłanki do zastosowania wobec spółki środka egzekucyjnego określonego w art. 119 § 1 i 2, w zw. z art. 120 § 1 i 64a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.; dalej u.p.e.a.). 3. Na postanowienie to spółka D złożyła zażalenie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zarzucając mu naruszenie art. 23 w zw. z art. 121 u.p.e.a. w zw. art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.), polegające na: – uznaniu przez organ I instancji, że w sprawie istniały przesłanki do nałożenia na skarżącego grzywny w tak wysokiej kwocie oraz brak ochrony interesu indywidualnego podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązku przez zastosowanie uciążliwego środka przymusu znacznie ponad zakres niezbędny, – naruszenie art. 6 i art. 8 k.p.a., w związku z naruszeniem przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, polegające na doręczeniu stronie postanowienia o nałożeniu grzywny wraz z tytułem wykonawczym; – naruszenie art. 33 pkt 5 u.p.e.a. ze względu na okoliczność, że wykonanie obowiązku jest niemożliwe (niewykonalne) ze względu na przeszkody obiektywne, w tym ustawowe; – naruszenie art. 6 § 1 u.p.e.a. przez błędne przyjęcie przez organ 1 instancji, że doszło do uchylania się przez skarżącego do wykonania obowiązków, co w efekcie stanowiło podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego, podczas gdy Skarżący od wykonania obowiązków nie uchylał się, zaś niewykonanie obowiązków w całości wynika z obiektywnych i uzasadnionych powodów i nie było wynikiem złej woli skarżącej spółki; – - art. 15 § 1 u.p.e.a. przez błędne uznanie, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego było konieczne; – - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., przez brak dostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia. 4. Po rozpatrzeniu zażalenia Komendant Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego postanowienia, po przedstawieniu przebiegu sprawy i treści zażalenia organ wskazał, że postanowienie organu I instancji nakładające na zobowiązanego grzywnę w wysokości 25 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązków wskazanych w decyzji nr [...] oraz zobowiązujące w/w do wniesienia opłaty za dokonane czynności egzekucyjne w wysokości 68 złotych jest w pełni uzasadnione. W rozpatrywanej sprawie priorytetem jest zapewnienie bezpieczeństwa na terenie ww. zakładu. Jednym z podstawowych zadań komendanta powiatowego/miejskiego Państwowej Straży Pożarnej jest nadzorowanie i egzekwowanie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych. Natomiast fakt niewykonania nałożonego na stronę postępowania obowiązku obligował go do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Komendant Powiatowy PSP zanim nałożył grzywnę w celu przymuszenia wezwał stronę do dobrowolnego wykonania obowiązków wyszczególnionych w decyzji. Organ II instancji wskazał, że doręczenie stronie postanowienia o nałożeniu grzywny wraz z tytułem wykonawczym jest oczywiście zgodne z art. 122 u.p.e.a. Organ II instancji nie dopatrzył się również błędów proceduralnych w postępowaniu Komendanta Powiatowego PSP oraz treści samego postanowienia, w tym w wysokości wymierzonej grzywny. Jak wskazano zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a. każdorazowa grzywna nie może przekraczać kwoty 50 000 zł. Koszty natomiast zgodnie z art. 64 a § 1 ust. 1 w/w ustawy obciążają zobowiązanego i wynoszą 10% nałożonej kary grzywny (nie więcej jednak niż 68 zł). Wskazano również, że zgodnie z art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywna uiszczona lub ściągnięta w celu przymuszenia może być w całości lub w części zwrócona w oparciu o postanowienie organu egzekucyjnego za zgodą organu wyższego stopnia. 5. Skargę do sądu administracyjnego na wskazane postanowienie złożyła w ustawowym terminie spółka wnosząc w niej o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia wydanego w i instancji i zarzucając naruszenie: 1) art. 15 k.p.a. w związku z nierozpoznaniem przez organ II instancji sprawy, a tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, a w konsekwencji wydanie zaskarżonego postanowienia z rażącym naruszeniem prawa; 2) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w związku z nierozpatrzeniem materiału dowodowego oraz nie odniesieniem się do istotnych dla sprawy dowodów i wywodów przedstawionych przez skarżącą, a dotyczącą wykonalności nałożonego przez straż pożarną obowiązku w zakresie zapewnienia wymagalnej ilości wody gaśniczej; 3) art. 12 ust. 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie słusznych i popartymi wywodami logicznymi zarzutów odwołania, co uchybia zasadzie wnikliwości rozpatrywania sprawy; 4) art. 6-11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu w postępowaniu podstawowych zasad praworządności, celowości, pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, nieuwzględnieniu słusznego interesu obywatela i baczenia aby nie poniósł on szkody w postępowaniu; 5) art. 138 § 2 k.p.a. w związku z nie uchyleniem zaskarżonego postanowienia w całości i nie przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ze względy na bezsporny fakt tj. wydania w I instancji postępowania nakładającego zbyt dotkliwy środek egzekucyjny (zawyżona grzywna). W uzasadnieniu skargi zarzuty te został rozwinięte. Szczególną uwagę strona poświeciła w nich naruszonym jej zadaniem gwarancjom procesowym strony oraz naruszonym obowiązkom organu w tym zakresie, co sprowadziło się w większej części uzasadniana do powoływania podręcznikowych tez doktryny postępowania administracyjnego oraz wyimków orzecznictwa o generalnym zastosowaniu. 6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w postanowieniu. Na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. pełnomocnik organu zwrócił uwagę na duże ryzyko zagrożenia pożarowego w zakładzie strony i przeprowadzone tam akcje gaśnicze straży pożarnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone akty administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie ich wydania. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzut. Zakres kontroli sądu wyznacza też art. 134 § 1 p.p.s.a., według którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 8. Podstawą prawną zakwestionowanych w skardze rozstrzygnięć był przepis art. 119 oraz art. 121 § 1, 2 i 4 oraz art. 122 wyżej powoływanej u.p.e.a. Na wstępie wskazać należy, że przedmiot sprawy i kontroli sądowej dotyczy tylko tej części postępowania egzekucyjnego, która dotyczy doprowadzenia do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązku stwierdzonego w decyzji administracyjnej i wystawionego na jej podstawie tytułu wykonawczego. Z tych względów kwestie merytoryczne związane z nałożonymi na stronę obowiązkami rozstrzygnęły się na etapie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, jak stanowi o tym art. 29 § 1 u.p.e.a. Jest to przepis o kluczowym znaczeniu dla określenia uprawnień organu egzekucyjnego. Zadaniem organu egzekucyjnego jest stosowanie środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie (art. 7 § 1 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny nie jest natomiast władny podejmować żadnych działań ingerujących w treść decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. 9. W kontekście zarzutów stawianych organowi w odwołaniu, a następnie w skardze istotny jest zakres i przedmiot niniejszego postępowania. Stosownie do treści art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Zarzuty i zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 u.p.e.a.) oraz zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3 in fine u.p.e.a.) to odrębne i niekonkurujące ze sobą środki zaskarżenia. Zgodnie z treścią art. 122 u.p.e.a. postanowienie o nałożeniu grzywny doręcza się zobowiązanemu razem z odpisem tytułu wykonawczego. Oznacza to ograniczenie zarzutów jakie w zażaleniu na to postanowienie mogą być sformułowane, w porównaniu z argumentami formułowanymi w dopuszczalnym na tym etapie postępowania środku zaskarżenia w postaci zarzutów o jakich mowa w art. 33 u.p.e.a. W związku z tym zażalenie na postanowienie o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia może być oparte tylko na innych zarzutach, niż przynależne do katalogu art. 33 § 1 u.p.e.a. Treść art. 122 § 3 u.p.e.a. kreuje bowiem rozdzielność środków prawnych służących adresatowi postanowienia, o którym mowa w art. 122 § 1 i 2 u.p.e.a. Ze swej istoty zażalenie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia może zatem dotyczyć zarzutów o charakterze procesowym, wpływających na bieg postępowania egzekucyjnego. W takim aspekcie umożliwiają one zobowiązanemu przedstawienie racji służących do zwalczania konkretnego trybu lub sposobu prowadzenia egzekucji administracyjnej, nie zaś jej istoty (por. J. Jaśkiewicz, Problem konkurencyjności zarzutów oraz zażalenia w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ZNSA 3/2013, s. 123 i n.). Z tych względów w postępowaniu zażaleniowym nie jest dopuszczalne powoływanie na okoliczności określone w art. 33 u.p.e.a., gdyż zażalenie stanowiłoby wtedy w istocie rzeczy zarzuty. Alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia prowadzi do wniosku, że prawidłowość nałożonej grzywny nie może być w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku (zob. wyroki NSA z dnia 15 września 2015 r., II OSK 117/14; 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2185/13; 11 lutego 2014 r. , II OSK 2186/12; 7 grudnia 2011 r., II OSK 1822/10; 12 kwietnia 2017 r., II OSK 2098/15; również P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Warszawa 2008, s. 407-408). Rozpatrując na tym tle treść skargi strony należy wskazać, że niniejszym postępowaniem kontrolnym nie mogą być objęte zarzuty dotyczące materialnoprawnych podstaw wykonania nałożonych w decyzji obowiązków, w szczególności punkt 2 skargi. Ta część argumentacji (zarzutów skargi) nie może być skutecznie podniesiona w postępowaniu dotyczącym postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 122 u.p.e.a. i pozostawała poza zakresem kognicji sądu w niniejszej sprawie. 10. Jeśli chodzi o pozostałe zarzuty, zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Zarzut naruszenia prawa przez jednoczesne doręczenie tytułu wykonawczego i postanowienia o grzywnie jest zatem oczywiście bezzasadny. Odnosząc się do zastosowania środka egzekucyjnego, zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są między innymi grzywna w celu przymuszenia. Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych wyżej: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Zgodnie z dyspozycją art. 119 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym (§ 2). W tej sytuacji organ egzekucyjny winien był rozważyć zasadność zastosowania środków przewidzianych w ustawie w celu przymuszenia zobowiązanej spółki do wykonania obowiązków wskazanych w decyzji z dnia [...] października 2017 r. Skierowanie czynności egzekucyjnych wobec spółki było w pełni uzasadnione. Zgodnie z wymogiem ustawowym nałożenie środka egzekucyjnego w tym przypadku grzywny zostało poprzedzone upomnieniem, które stronie doręczono. Nie budzi wątpliwości sądu i nie jest to kwestionowane przez stronę, że obowiązki nałożone w decyzji nie zostały wykonane. Przyczyna niewykonalności, także następcza mieści się już poza zakresem postępowania przymuszającego i ewentualnie dotyczy zarzutów, które, jak wynika z akt sprawy odrębnie zostały wniesione i rozpatrzone. W ocenie sądu w toku postępowania organy egzekucyjne podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli za wyjątkiem kwestii uzasadnienia wysokości grzywny, o czym dalej będzie mowa. Nie można jednak generalnie mówić w postępowaniu o naruszeniu gwarancji procesowych strony, a tym bardziej instancyjności. To, że wydane postanowienie w zakresie jednego z elementów zawiera wadę argumentacyjną nie stanowi samo przez się o naruszeniu systemowych gwarancji oraz instancyjnego charakteru sprawy egzekucyjnej. W ocenie sądu w niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały też właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla strony i odpowiadającego najlepiej treści nałożonego obowiązku. Dopiero bowiem brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Podkreślić też trzeba, że zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku przewidzianego w tytule wykonawczym nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nadto, zgodnie z art. 126 u.p.e.a., uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części lub całości. Unormowania te wskazują, że środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. 11. Jedynym uchybieniem, które sąd stwierdził i które przesądziło o konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia jest brak zbadania i uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny. Ustawodawca wprowadzając górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawił organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to jednak uznanie dowolne, gdyż organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) oraz zasady niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Organ egzekucyjny powinien wskazać w uzasadnieniu okoliczności, którymi się kierował ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, bo to umożliwia sądowi administracyjnemu dokonanie kontroli, czy nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego w tej kwestii. Te okoliczności dotyczą zarówno celu i przesłanek wykonania nałożonego na zobowiązanego obowiązku, jak i tego, jaka kwota grzywny wymusi nakazane działanie. W sprawie wiadomo jedynie, że wysokość wymierzonej grzywny mieści się w granicach wskazanych przez art. 121 § 2 u.p.e.a. na co wskazują organy jednak poza tym stwierdzeniem w uzasadnieniach obu postanowień nie ma nic na temat tego dlaczego grzywna wynosi 25.000, 00 zł czyli połowę ustawowej wysokości. Brak ten jest szczególnie widoczny na tle zażalenia strony, która domagała się wyjaśnienia i uzasadnienia tej kwestii. To co pełnomocnik organu podniosła na rozprawie może mieć istotne znaczenie dla oceny zasadności wielkości grzywny, jednakże nie znalazło się to w postanowieniu i taki brak nie może być konwalidowany przed sądem tym bardziej, że argumenty te nie zostały przedstawione stronie, tak by mogła się do nich odnieść. Z tych względów uznając za uzasadniony zarzut dotyczący niewyjaśnienia i braku uzasadnienia uznania w zakresie wysokości zastosowanej grzywny czyli naruszenia art. 121 § 2 u.p.e.a w zw. z art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. należało uchylić zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W pozostałym zakresie sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa i pozostałe zarzuty strony, w tym dotyczące naruszenia zasad k.p.a., znajdujących posiłkowe zastosowanie, uznał za niezasadne. Jeśli chodzi o instancyjność to w sytuacji, gdy uzasadnienie postanowienia organu I instancji w kwestii wysokości grzywny w celu przymuszenia jest niewystarczające, to uchybienie to może zostać naprawione przez organ II instancji. Nie prowadzi to w żadnym razie do pozbawienia strony prawa do dwuinstancyjnego rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.). Dlatego zadaniem organu II instancji będzie wyeliminowanie wskazanego braku, co sprowadza się do rzetelnego uzasadnienia wysokości zastosowanej grzywny w kontekście potrzeby zastosowania tego środka w sprawie o znaczeniu istotnym społecznie oraz wysokości tej grzywny koniecznej do realizacji nałożonych obowiązków.