II SA/Go 655/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi R.N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z [...] grudnia 2010 r. R.N. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. We wniosku wskazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie uregulować należności. Wskazał także, że spłata zaległości pozbawiłaby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wnioskodawca podał, że jego żona I.N. jest osobą bezrobotną i nie otrzymuje z tego tytułu zasiłku dla bezrobotnych. Otrzymuje jedynie zasiłek rodzinny w kwocie 136 zł na dwoje dzieci w wieku 1 i 4 lata. Wyjaśnił, że z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej dochód (przed opodatkowaniem) za 2009 r. wyniósł 21.264,76 zł, tj. miesięcznie 1.772,06 zł. Decyzją nr [...] z [...] marca 2011 r. działający z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Zastępca Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział, odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy wraz z odsetkami, za okres 06/2007 – 10/2010, w łącznej kwocie 25.197,30 zł. Decyzja wydana została na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, 2, 3, art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, dalej: u.s.u.s), § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. z 2003 r. Nr 141 poz. 1365). Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że postępowanie wyjaśniające wykazało, iż działalność gospodarczą wnioskodawca prowadził od [...].01.1999 r. do [...].06.1999 r. oraz prowadzi ją nadal od [...].10.2001 r. Dochód uzyskiwany z prowadzonej działalności gospodarczej w 2010 r. to kwota 342,43 zł. Gospodarstwo domowe wnioskodawca prowadzi wspólnie z żoną oraz 2 dzieci. Żona wnioskodawcy nie uzyskuje dochodu, jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Ponadto organ wskazał, że R.N. figuruje w bazie danych Ośrodka Pomocy Społecznej jako osoba korzystająca z pomocy w postaci dodatku mieszkaniowego w wysokości 361,23 zł miesięcznie oraz świadczenia rodzinnego w miesięcznej wysokości 136 zł. Nadto wnioskodawca figuruje w Centralnej Ewidencji Pojazdów jako właściciel samochodu [...] z 1996 r. oraz [...] z 1996 r. Nie figuruje natomiast w bazie Starostwa w ewidencji gruntów jako właściciel (współwłaściciel) nieruchomości. Dalej organ wskazał, że w świetle art. 28 ust. 2 u.s.u.s należności z tytułu składek, z zastrzeżeniem ust. 3a, mogą być umarzane tylko w przypadku całkowitej ich nieściągalności. Przesłanki całkowitej nieściągalności zostały natomiast wymienione w ust. 3 powołanego artykułu (w pkt. 1-6). Analizując te przesłanki organ wskazał, że przesłanki określone w pkt. 1-4a nie dotyczą niniejszej sprawy. Rozpatrując natomiast umorzenie na podstawie pkt 5 i 6 nie można stwierdzić, że zachodzą okoliczności dające podstawę do umorzenia należności jako całkowicie nieściągalne. Zakład nie wykorzystał bowiem wszystkich możliwości dochodzenia należności. Organ wskazał, że R.N. nadal prowadzi działalność gospodarczą, z której uzyskuje dochód. Jest właścicielem dwóch pojazdów. W związku z powyższym organ podkreślił, iż mając możliwość odzyskania chociażby części zadłużenia, zobligowany jest do prowadzenia postępowania zmierzającego do zaspokojenia swojej wierzytelności. Oznacza to, że żadna z wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Rozważając możliwość umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s, organ wskazał, że R.N. prowadzi działalność gospodarczą z której w 2010 r. uzyskał dochód w wysokości 342,43 zł miesięcznie. W 2009 r. miesięczny dochód z prowadzonej działalności gospodarczej był znacznie wyższy tj. kwota 1.772,06 zł. Pomimo uzyskiwanego większego dochodu wnioskodawca nie podjął próby uregulowania zobowiązań, a ponadto przyznano mu dodatek mieszkaniowy w miesięcznej wysokości 361,23 zł oraz zasiłek rodzinny w kwocie 136 zł. Organ wskazał, że wnioskodawca nie poniósł strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić go możliwości dalszego prowadzenia działalności a także nie przedłożył żadnej dokumentacji medycznej potwierdzającej występowanie u niego przewlekłej choroby lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Organ wskazał na uznaniowy charakter decyzji w zakresie umarzania należności ZUS z tytułu składek. Podejmując taką decyzję ZUS, zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej: k.p.a), ma obowiązek kierowania się słusznym interes obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny – co oznacza, że rozpatrując wniosek o umorzenie należności organ musi mieć na uwadze stan finansów publicznych, jak również musi dbać o przestrzeganie dyscypliny budżetowej państwa. Organ zaznaczył także, że opłacanie składek nie jest jednak przywilejem, lecz obowiązkiem wynikającym z zapisów ustawowych. Podjęcie decyzji o umorzeniu oznaczałoby, że ZUS akceptuje zachowania płatników, którzy prowadząc działalność gospodarczą świadomie dopuszczali do powstania zadłużenia. R.N. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją nr [...] z [...] czerwca 2011 r., działający z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Oddział utrzymał w mocy decyzję wydaną przez organ w pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podtrzymał w całości stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R.N. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W skardze wskazał, że w przypadku braku regulowania wierzytelności wobec dostawców, następuje blokada dostaw. Tak jest z głównym dostawcą [...] i żeby spłacić zaległość, [...] czerwca 2008 r. wziął kredyt w rachunku gospodarczym. Po roku bank obniżył jednak debet w rachunku z kwoty 18.700 zł do kwoty 11.600 zł czyli o 7.100 zł. Wyjaśnił, że ponieważ sam nie mógł spłacić tej kwoty, pomogła mu matka, która wzięła w tym celu kredyt. W 2010 r. bank nie przedłużył umowy o debet w rachunku gospodarczym z uwagi na niskie dochody i brak zaświadczenia z ZUS. Dlatego ponownie matka wzięła następny kredyt i pomogła spłacić w całości debet w rachunku. Wskazał, że biorąc pod uwagę pomoc rodziny, nie był w stanie zaspokajać wierzycieli poprzez proporcjonalny podział posiadanych środków. Odpowiadając na skargę działający z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.s.u.s, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. W myśl ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W ust. 3 ustawodawca określił przypadki całkowitej nieściągalności, i tak całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zgodnie z ust. 3a art. 28 u.s.u.s należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W ust. 3b art. 28 ustawodawca zawarł delegację, na podstawie której minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Stosownie do treści ust. 4 umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Zgodnie z treścią art. 30 u.s.u.s do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wykonując delegację wynikającą z art. 28 ust. 3b wydał 31 lipca 2003 r. rozporządzenie w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Stosownie do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W myśl ust. 2 § 3 rozporządzenia za rodzinę, o której mowa w ust. 1 pkt 1, uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające z zobowiązanym w faktycznym związku. Stosownie do treści ust. 3 § 3 rozporządzenia, za działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2, uważa się pozarolniczą działalność w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Analiza przedstawionego powyżej stanu prawnego dowodzi, że przytoczone powyżej przepisy u.s.u.s dotyczą odrębnych stanów faktycznych, a elementem który różnicuje stany faktyczne jest rodzaj należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Z woli ustawodawcy przy stosowaniu dobrodziejstwa umorzenia należności z tytułu składek, inaczej traktowane są należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych niebędących jednocześnie płatnikami tychże składek, inaczej natomiast traktowane są należności z tytułu składek, których płatnikiem jest jednocześnie ubezpieczony. W stosunku do należności z tytułu składek na ubezpieczenie ubezpieczonych niebędących jednocześnie płatnikami składek, dla ich umorzenia ustawodawca wprowadził wymóg istnienia całkowitej nieściągalności, definiując jednocześnie w art. 28 ust. 3 sytuacje, które uzasadniają przyjęcie, iż całkowita nieściągalność ma miejsce. Katalog ten jest zamknięty. Natomiast w przypadku należności z tytułu składek, których płatnikiem jest jednocześnie ubezpieczony, ich umorzenie może nastąpić, pomimo braku całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s). Tym samym zasadnie można przyjąć, iż zasady zastosowania dobrodziejstwa umorzenia, w przypadku tych ostatnich z omawianych należności składkowych, są łagodniejsze. Skoro w sprawie bezsporne jest, iż skarżący zwrócił się o umorzenie należności z tytułu składek, których był on jednocześnie płatnikiem, zatem oparcie rozstrzygnięć w sprawie na przepisach art. 28 ust.2 i ust. 3 u.s.u.s, nie było prawidłowe. Przepisy te dotyczą umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne osób nie będących jednocześnie płatnikami tych składek (pracowników) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2009 r., II GSK 650/08, Lex nr 484039, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 3 listopada 2009 r. , II SA/Go 667/09, Lex nr 589114). Organ rozpoznając sprawę w pierwszej i drugiej instancji dokonał również analizy sprawy pod kątem możliwości zastosowania przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Podzielając stanowisko organu, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją poniesienia przez skarżącego strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić skarżącego możliwości dalszego prowadzenia działalności ani też z wystąpieniem u skarżącego choroby lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej możliwości uzyskiwania przez skarżącego dochodu umożliwiającego opłacenie należności, wskazać należy, że we wniosku (oraz w toku postępowania administracyjnego) skarżący akcentował swoją trudną sytuację materialną oraz, że spłata należności pozbawiłaby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W takiej sytuacji organ administracji podejmując decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, ma obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a, wyważyć słuszny interes strony i interes publiczny. Aby jednak takie wyważenie było możliwe i aby organ mógł stwierdzić, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, konieczna jest ocena sytuacji materialnej wnioskodawcy z uwzględnieniem jego dochodu i wydatków i ustalenie, że opłacenie składek nie pozbawiłoby go i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W niniejszej sprawie w toku postępowania skarżący podał jakie osiąga dochody. Organ otrzymał także z Ośrodka Pomocy Społecznej kartę informacyjną w której wyszczególnione zostały stałe obciążenia finansowe skarżącego, w tym opłaty związane z czynszem, energią elektryczną, gazem, telefonem a także opłaty za przedszkole. Posiadając zatem takie konkretne informacje, organ powinien w uzasadnieniu decyzji wykazać, dlaczego przy określonym dochodzie i określonych wydatkach w jego ocenie sytuacja materialna skarżącego jest na tyle dobra, że opłacenie należności nie pozbawi go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Takich ustaleń czy też kalkulacji organ nie poczynił. Za niewystarczające należy uznać stanowisko organu, iż w miesięcznych ratach skarżący reguluje zobowiązania finansowe wobec innych wierzycieli tj. zobowiązania z tytułu dostaw i usług. Nie można zatem przyjąć, że organ wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszył granic uznania administracyjnego (które wyznacza art. 7 k.p.a, nakładający na organ administracji publicznej obowiązek uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela), tym bardziej, że organ nie uwzględnił tego, że skarżący w ciągu pierwszych trzech miesięcy 2011 r. osiągnął stratę. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż wydanie decyzji nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Tym samym organ nie rozważył właściwie wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi. Zdaniem sądu, ten błąd mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia organu. Biorąc powyższe pod uwagę, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Powtórnie rozpoznając sprawę, w związku z wnioskiem skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ będzie miał obowiązek zastosować się do uwag wynikających z niniejszego uzasadnienia.