II SA/Go 663/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J.U. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na rzecz radcy prawnego B.P.-P. wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści ) złotych powiększone o należną stawkę podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu. Decyzją z dnia [...] maja 2012r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o braku podstaw do nałożenia na M. i J.Ś. obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zakresie rozbudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...]. Organ wyjaśnił m.in., że po otrzymaniu zawiadomienia o rozbudowie powyższego obiektu w warunkach samowoli budowlanej, w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalił, iż współwłaścicielami obiektu na zasadzie dziedziczenia stali się M.S. i J.U.. M.S. wraz z małżonkiem J.S. na przełomie lat 80 i 90 ubiegłego stulecia rozbudowali użytkowaną przez siebie część starego poniemieckiego budynku mieszkalnego usytuowanego na wskazanej wyżej działce, nie posiadając stosownego pozwolenia na budowę. Gmina, na terenie której znajduje się miejscowość [...], nie posiada aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż poprzedni plan utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r. Natomiast zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] działka położona jest na terenie zabudowy mieszkalnej (M). Decyzją z dnia [...] września 2011 r. PINB stwierdził brak podstaw do wydania nakazu rozbiórki dobudowanej części powyższego obiektu, decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. rozstrzygnięcie to zostało uchylone, a sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] PINB wstrzymał J. i M.S. prowadzenie dalszych robót budowlanych. Na skutek wniesionego zażalenia postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Zdaniem organu pierwszej instancji rozbudowana część nie stanowi samodzielnej części w stosunku do pierwotnego budynku mieszkalnego, której ewentualna rozbiórka nie spowodowałaby uszczerbku dla budynku istniejącego jako całości. Wykonane dotychczas roboty budowlane spełniają wymogi prawa budowlanego i pozwalają na jego użytkowanie. Rozbudowana część budynku położona jest na terenie zabudowy mieszkalnej i jest zgodna z funkcją jaką spełnia na dzień orzekania. Z tego względu organ pierwszej instancji nie dopatrzył się podstaw do nałożenia obowiązków z art. 51 ustawy Prawo budowlane. Jednakże dokończenie wszystkich pozostałych robót inwestorzy powinni zgłosić w Starostwie Powiatowym lub uzyskać wymagane pozwolenie na ich dokończenie. Wykonywanie pozostałych robót bez wymaganych pozwoleń lub zgłoszeń stanowić będzie kolejną samowolę budowlaną. Od powyższej decyzji PINB z [...] maja 2012 r. odwołanie wniósł J.U.. Podniósł, iż wykonane już roboty budowlane oraz dalsze ewentualne prace związane z zadaszeniem obiektu grożą zalewaniem opadami atmosferycznymi wejścia do jego części obiektu, powodując przemakanie ściany, niszczenie schodów wejściowych, a zimą zagrożenie bezpieczeństwa osób korzystających z tego wejścia (śnieg, sople lodu). PINB nie wskazał jednoznacznie, czy dalsze roboty mają być prowadzone w oparciu o zgłoszenie czy tez pozwolenie, nie poinformował Prokuratury Rejonowej o stwierdzonej samowoli budowlanej i nie nałożył na inwestorów obowiązku korekty zadaszenia dobudówki. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w sprawie. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego zostało doręczone inwestorom w dniu 19 stycznia 2012 r., zatem w terminie dwóch miesięcy od tej daty możliwe było wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 4 tej ustawy postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Wydanie decyzji na podstawie art. 51 prawa budowlanego po upływie dwumiesięcznego terminu określonego w art. 50 ust. 4 tej ustawy rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie posiada uprawnień do stwierdzania w toku postępowania drugoinstancyjnego nieważności zaskarżonej decyzji, może bowiem korzystać tylko z uprawnień decyzyjnych określonych w art. 138 k.p.a., wśród których nie znajduje się prawo do stwierdzania nieważności decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto, gdy przedmiotowa inwestycja nie została zakończona, roboty budowlane można kontynuować dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę albo dokonaniu zgłoszenia robót budowlanych. W razie stwierdzenia prowadzenia dalszych robót w warunkach samowoli budowlanej organ pierwszej instancji będzie zobligowany do podjęcia nowych działań naprawczych. Jednocześnie organ pierwszej instancji zobligowany jest do powiadomienia prokuratury o stwierdzonej samowoli budowlanej. Na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego J.U. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zarzucił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego doprowadził do tego, że organ drugiej instancji nie mógł rozpatrzeć sprawy ze względów proceduralnych. Tym samym skarżący został pozbawiony prawa do uzyskania rozstrzygnięcia prawnego, a zaniedbanie bądź celowe działanie PINB zamknęły mu drogę do dochodzenia swych praw. Złamanie przepisów prawa przez PINB zostało faktycznie zaakceptowane z powodu braku możliwości działania organu wyższej instancji na gruncie obowiązującego prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Stosownie do treści art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ustawy właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zgodnie natomiast art. 50 ust. 4 postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 ustawy. W orzecznictwie sądowym panuje ugruntowane stanowisko, że możliwość wydania decyzji, o których mowa w art. 50a lub art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego ograniczona jest terminem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Postanowienie nakazujące wstrzymanie robót budowlanych, które odnosi się do tego samego obiektu budowlanego i tego samego stanu faktycznego z powołaniem się na przepis art. 50 ust. 1 pkt 1-4, może być wydane tylko jednokrotnie, po czym w przeciągu dwóch miesięcy powinna być wydana decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 prawa budowlanego. Tym samym procedury z art. 50 ust. 4 nie można powtarzać (wyrok WSA w Gliwicach z 18 lipca 2006, II SA/GI 934/05, za Prawo budowlane, red. A. Gliniecki, Lexis-Nexis 2007 s. 311). Użyte w omawianym przepisie sformułowanie "traci ważność" oznacza, że postanowienie to po upływie dwóch miesięcy wygasa, przy czym nie jest możliwe ponowne wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w oparciu o te same przesłanki ich wstrzymania. Naruszenie tego terminu powoduje nieważność decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (m.in. wyrok WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2007 r., VII SA/Wa 326/07, LEX nr 334847). Sformułowano również pogląd, że jeżeli organ odwoławczy w terminie 2 miesięcy nie rozpatrzy zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji, o którym mowa w art. 50 ust. 1 i organ pierwszej instancji nie wyda decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 albo w art. 50a pkt 2 ustawy, obowiązkiem organu odwoławczego jest umorzenie postępowania odwoławczego ze względu na jego bezprzedmiotowość (wyrok WSA w Krakowie z 13 maja 2008 r., II SA/Kr 963/07, LEX nr 505927). Termin wynikający z art. 50 ust. 4 prawa budowlanego, jako termin prawa materialnego, dotyczy bowiem również organu odwoławczego. W świetle powyższego zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy zatem uznać za odpowiadającą przepisom prawa. Z uwagi na to, że nie jest możliwe ponowne wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w oparciu o te same przesłanki ich wstrzymania, skarżący swoje roszczenia o doprowadzenie dachu do takiego stanu, który nie będzie powodował zalewania użytkowanej przez niego części budynku wodami opadowymi, powinien skierować przeciwko inwestorom na drogę postępowania cywilnego. Droga administracyjna została bowiem w tym zakresie już wyczerpana i nie zmienia tego fakt, że nastąpiło to na skutek niepodjęcia przez organ pierwszej instancji stosownych działań w przewidzianym do tego dwumiesięcznym terminie wynikającym z art. 50 ust. 4 prawa budowlanego. Odnosząc się do zawartej w skardze argumentacji, w której skarżący zarzuca Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego opieszałość polegającą na niewydaniu decyzji w ustawowym terminie, należy zwrócić uwagę, że skarżący ma wprawdzie możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu pierwszej instancji lub przewlekłego prowadzenia przez ten organ postępowania – pod warunkiem wyczerpania środków zaskarżenia, o których mowa w art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej w skrócie p.p.s.a. – jednakże badając w niniejszej sprawie legalność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może wypowiedzieć się co do zasadności ewentualnej skargi tego rodzaju. Z uwagi na to, że organ pierwszej instancji wydał już w sprawie decyzję administracyjną oraz treść art. 149 § 1 p.p.s.a., pełnomocnik skarżącego powinien wraz ze swoim mandantem wnikliwie rozważyć celowość wnoszenia takiej skargi. Jednocześnie Sąd podziela zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uwagi organu odwoławczego o tym, iż kontynuowanie przez inwestorów robót budowlanych oznaczać będzie nową samowolę budowlaną, co może skutkować wszczęciem przez organy nadzoru budowlanego nowego postępowania w tym przedmiocie. Nadto na organie pierwszej instancji spoczywa obowiązek zawiadomienia prokuratury o stwierdzonej już samowoli budowlanej, niezależnie od wyniku przeprowadzonego w tym zakresie postępowania administracyjnego. Z uwagi na brak po stronie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszeń prawa materialnego lub przepisów postępowania, skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić. Rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznanego pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia tytułem nieopłaconej pomocy prawnej znajduje oparcie w treści art. 250 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.)