II SA/Go 671/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. sprawy ze skargi S.S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 81 c ust. 2 w związku z art. 66 ust. 1, art. 83 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010 r. ,Nr 243 poz. 1623, ze zm.) nałożył na S.S. "obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane lub rzeczoznawcę budowlanego, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego tarasu przyległego do lokalu mieszkalnego nr ( w budynku przy ul. [...], która będzie zawierała dokumentację i ocenę zjawisk, zdarzeń i procesów zachodzących w obiekcie budowlanym obejmującą inwentaryzację uszkodzeń elementów konstrukcyjnych i ogólnobudowlanych, badanie cech mechaniczno strukturalnych wbudowanych wyrobów budowlanych, sprawdzającą analizę statyczną elementów i ustroju konstrukcyjnego oraz określi główne przyczyny występujących nieprawidłowości, zaproponuje zalecenia i wariantowe sposoby wyeliminowania nieprawidłowości oraz sformułuje wnioski końcowe potrzebne do określenia w sposób wyczerpujący i zgodny ze stanem faktycznym granic i treść obowiązku jaki należy nałożyć na właściciela w terminie 60 dni od otrzymania postanowienia". Organ w uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że w dniu [...] lipca 2010 r. przeprowadzono ponowne oględziny stanu technicznego budynku – tarasu przyległego do lokalu mieszkalnego nr 9, ustalając w trakcie przeprowadzonych czynności wyjaśniających, że w okładzinie tarasu występuje brak ciągłości wynikających z pozostawienia dwóch krokwi żelbetowych w konstrukcji dachu, włoskowate zarysowania na spoinach okładziny tarasu, podczas kotwienia balustrad tarasu nastąpiło uszkodzenie gzymsu w dwóch miejscach i widoczny prześwit pomiędzy opierzeniem istniejących a wykonanym przez S.S.. Do protokołu oględzin dołączony został sporządzony przez PINB szkic sytuacyjny. Powyższe ustalenia wskazują, iż uszczelnienie tarasu może być wadliwe powodując przenikania wody opadowej do wnętrza budynku. Z uwagi na to, że powzięto uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego tarasu oraz to, że nie można jednoznacznie określić wielkości i rozmiaru występujących nieprawidłowości w ocenie organu I instancji należało wykonać ekspertyzę techniczną. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył S.S. podnosząc, że przedmiotowy taras powstał na podstawie decyzji z dnia [...].11.1989 r., znak: [...], natomiast odbiór i zgłoszenie do użytkowania miało miejsce w sierpniu 1990 r. w tym czasie lokal nr 7 zamieszkiwał B.J., który wyraził zgodę wykorzystania powierzchni strychowej na część mieszkalną. Obecnie zajmująca ten lokal M.F. nabyła lokal nr 7 w dniu [...].06.2001 r., dlatego też nie znajduje uzasadnienia twierdzenie jej, że "dopóki dach był nad jej tarasem przecieki nie miały miejsca". Skarżący w kwietniu 2009 r. wykonał nowe opierzenie na krawędzi tarasu, cała posadzka tarasu została pokryta specjalną folią w płynie zabezpieczającą przed przeciekami oraz położył nowe płytki mrozoodporne, a demontując stare płytki nie stwierdził żadnych zacieków czy mokrych miejsc na powierzchni tarasu. W ocenie skarżącego czyszczenie rynny należy do obowiązków całej Wspólnoty Mieszkaniowej, natomiast na stojąca w niej wodę nie ma on wpływu, a kilkuletnia opieszałość Wspólnoty z decyzją o przełożeniu dachu ( źle wykonane prace dekarskie ) i nieprawidłowo wykonane rynny ( powinna być jeszcze jedna rynna spustowa, ponieważ procent nachylenia rynny w stosunku do długości dachu i dodatkowej rynny nad tarasem jest niewłaściwy ) mogły doprowadzić do uszkodzenia elementów konstrukcyjnych budynku. Nadto zdaniem skarżącego istotnym jest, że bezpośrednio pod powierzchnią tarasu, czyli w części pokoju i kuchni nie ma żadnych przecieków, a znajdują się one 60 cm poza zewnętrznymi krawędziami tarasu i są to stare zacieki z okresu gdy dach nie był jeszcze przełożony. M.F. wymieniała okna, a firma wykonująca tę usługę zrobiła to wadliwie, m.in. przy połączeniu ościeżnicy okiennej z parapetem występuje szczelina, co przy wadliwej cyrkulacji powietrza ma wpływ na zawilgocenie pomieszczeń. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie wyjaśniając, że przesłanką zastosowania art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego występują wątpliwości o jakich jest mowa w cytowanym przepisie, mające związek ze stanem technicznym tarasu przyległego do lokalu mieszkalnego nr 9 i zostało wykazane przez organ I instancji w sposób wystarczający. Nadto PINB nie jest w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków którymi dysponuje rozstrzygnąć, jaki jest zakres wszystkich nieprawidłowości występujących w przedmiotowym tarasie, dlatego też zasadnie nałożył obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej, a użyty w przepisie zwrot "w razie uzasadnionych wątpliwości" oznacza, że jeżeli z treści ocen lub ekspertyzy będzie wynikała zbędność ich sporządzenia, osoba zobowiązana do ich dostarczenia będzie mogła dochodzić zwrotu poniesionych wydatków. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł S.S., kwestionując zasadność nałożonych postanowieniem organu I instancji obowiązków dostarczenia ekspertyzy technicznej. Skarżący wskazał, że już decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].05.2009 r., nr [...] umorzone zostało postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych w lokalu mieszkalnym nr 9 przy ul. [...] (wykonanie tarasu), ponieważ inwestor uzyskał wymagane prawem pozwolenie na budowę, a wykonane roboty są zgodne z zatwierdzonym projektem technicznym. Ponadto przytoczył on twierdzenia zawarte wcześniej w uzasadnieniu zażalenia wniesionego do organu II instancji. Istotne znaczenie ma też to, że firma która montowała rynny zrobiła dziury, nie potrafiąc zamontować rynny pod tarasem, czyniąc to kilka razy. W odniesieniu do rodzaju zamontowanej rynny, sposobu montażu, czy też ilość rur spustowych skarżący nie podejmował decyzji, a czyszczenie rynny należy do obowiązków całej Wspólnoty Mieszkaniowej. W ocenie skarżącego wykwity na suficie po zaciekach nie pochodzą od zacieków z tarasu ( znajdują się poza zewnętrznymi krawędziami tarasu ), a powstanie ich dotyczy odległego już czasu, gdy dach nie był przełożony, bowiem sufit jest malowany farbą klejową warstwowo, przy czym na ostatniej warstwie nie ma zacieku. Także w mieszkaniu M.F. dokonano w sposób wadliwy wymiany okien ( przy połączeniu ościeżnicy okiennej z parapetem jest szczelina ), co przy niewłaściwej cyrkulacji powietrza w jej mieszkaniu ma wpływ na zawilgocenie zajmowanych przez nią pomieszczeń. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie powołując się na treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. skarżący w uzupełnieniu skargi wskazał, że w postępowaniu przed sądem cywilnym powołany został biegły sądowy, z opinii którego wynika, że zalewanie pokoju mieszkalnego uczestniczki postępowania nie jest skutkiem wadliwości wykonania tarasu. Pełnomocnik uczestniczki postępowania wniósł o oddalenie skargi wnosząc o zasadzenie na rzecz uczestniczki zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z brzmieniem art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., Nr 270, powoływanej dalej jako p.p.s.a.). W myśl art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Należy podkreślić pokreślić, iż co do zasady, w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a, sąd administracyjny orzeka na postawie akt sprawy, opierając się o stan faktyczny i prawny, istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że podstawą orzekania jest cały materiał dowodowy sprawy, zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżonym aktem. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie objęte jest postanowienie organu nadzoru budowlanego wydane w oparciu o art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623, ze zm.). Przepis ten stanowi, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Przesłanki określające możliwość wydania postanowienia dowodowego w oparciu o powołany przepis znalazły odzwierciedlenie w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych, z którego jednoznacznie wynika, że w przypadku, gdy nie ma wątpliwości co do jakości robót budowlanych lub stanu technicznego budynku organy nadzoru budowlanego nie mogą domagać się dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. W związku z tym muszą jakość robót budowlanych i stan techniczny obiektów budowlanych oceniać samodzielnie ( wyrok NSA z 7.06.2011 r. sygn. akt II OSK 486/10 – LEX nr 992591 ). Wskazać należy, że organ administracji może nałożyć na stronę obowiązek przedłożenia ekspertyzy, o której mowa w art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane dopiero po przeprowadzeniu postępowania dowodowego zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które to przepisy nakładają na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Wskazać także należy, co słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 grudnia 2007 r. (II SA/Kr 351/07 niepubl.), że nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, a zatem co do zasady ewentualne wątpliwości w ramach swoich kompetencji powinien rozstrzygać we własnym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego do podstawowych obowiązków organu nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie - przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują - rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. W żadnym razie omawiany przepis nie może być nadużywany ( wyrok WSA Olsztynie z 9.09.2010r. II SA/Ol 620/10 – LEX nr 754006 ). W ocenie Sądu, w świetle zebranego w sprawie przez organ nadzoru budowlanego materiału dowodowego nie zachodziły podstawy do wydania postanowienia w oparciu o art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego o treści wskazanej w tym postanowieniu. Jak już bowiem wskazano warunkiem wydania takiego postanowienia jest zaistnienie uzasadnionych wątpliwości co do jakości robót budowlanych lub stanu technicznego budynku, zwłaszcza po uprzednim odniesieniu się przez organ do zarzutów podnoszonych przez skarżącego. Jak wynika z protokołu oględzin przeprowadzonego przez PINB z dnia [...].07.2010 r. oraz załączonego do niego odręcznego szkicu - zauważono nieszczelność na połączeniu rynien, które są zanieczyszczone, poza obszarem tarasu, a widoczne w lokalu nr 7, który zajmuje M.F. widoczne zacieki w pokoju i kuchni ( ślady z łuszczącą się farbą ) są w odległości 50 – 60 cm od zewnętrznych krawędzi tarasu. Nadto zauważono w okładzinie tarasu występowanie braku ciągłości wynikających z pozostawienia dwóch krokwi żelbetowych w konstrukcji dachu, włoskowate zarysowania na spoinach, uszkodzenie gzymsu i widoczne inny kształt wykonanego opierzenia i rozmiary niż zastosowane na pozostałej długości okapu, a sąsiadujące obróbki nie przylegają do siebie. Treść przedmiotowego protokołu poza wskazanym opisem zawiera oświadczenia skarżącego, przy czym uczestniczka postępowania odmówiła jego podpisu. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...].06.2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na przedmiotowy protokół wskazał, że poczynione w oparciu o jego treść ustalenia wskazują, że uszczelnienie tarasu może być wadliwe powodując przenikanie wody opadowej do wnętrza budynku. W oględzinach ze strony organu uczestniczyli niewątpliwie specjaliści z zakresu budownictwa i bez odniesienia się do prezentowanych przez skarżącego już wówczas zastrzeżeń ( wadliwość wykonanych na dachu prac przez innych inwestorów, usytuowanie zacieków w lokalu mieszkalnym ) nie wystarczyło bez odniesienia się do stanowiska prezentowanego przez skarżącego samo stwierdzenie, że skoro miało miejsce zalewanie pomieszczeń usytuowanych poniżej posadowienia tarasu to koniecznym jest wykonanie stosownej ekspertyzy. Poza sporem pozostaje, że sam taras jest znacznie mniejszy od znajdujących się pod nim zalanych pomieszczeń. Konkretyzacja przedmiotu oceny technicznej nie może budzić wątpliwości i wypełniać swoim opisem szerszy zakres wykonanych prac, niż objęty wnioskiem po uprzednim odniesieniu się do zastrzeżeń prezentowanych przez strony postępowania. Niemniej jednak w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, obowiązek określony w postanowieniu organu I instancji, został nałożony na skarżącego pochopnie i co najmniej przedwcześnie. Skarżący stale podnosił w swoich zarzutach, iż przed podjęciem nałożenia określonych obowiązków w pierwszej kolejności należy odnieść się do jakości wykonanych prac dekarskich dachu, prawidłowości wykonania rynny jak i stanu technicznego pomieszczeń zajmowanych przez uczestniczkę M.F., a w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji bark jest odniesienia do powyższych twierdzeń. Powołany przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego posługuje się pojęciem "uzasadnionych wątpliwości", które jest pojęciem nieostrym, a zatem wyjaśnienie zastosowania tego przepisu wymaga wyczerpującego uzasadnienia opartego na wnikliwej analizie materiału dowodowego. Przede wszystkim podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z twierdzeń podnoszonych przez skarżącego, wynika jednoznacznie, że proces inwestycyjny prowadzony przez inwestora jakim jest Wspólnota Mieszkaniowa, polegający na przełożeniu dachu jak i instalacji rynny, może budzić wątpliwości co do przeprowadzania go zgodnie ze sztuką budowlaną. Jak wynika z akt postępowania, zastrzeżenia podnoszone przez skarżącego co do tej inwestycji, winny być organowi znane. Uwzględniając wszystkie okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że tak przeprowadzone postępowanie dowodowe, w stopniu istotnym dla wyniku sprawy, narusza zarówno cytowany art. 77 § 1 k.p.a., jak również art. 7 i art. 8 k.p.a., konsekwencją czego było błędne zastosowanie przez organ prawa materialnego. Tym samym nie zasługuje również na aprobatę pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w niniejszej sprawie, a uzyskanie przedmiotowej ekspertyzy (tj. od skarżącego) jest niezbędne w celu sprawdzenia stanu technicznego tarasu przylegającego do lokalu mieszkalnego nr 9 w budynku przy ul. [...]. Marginalnie zauważyć należy, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy pomocnym może być opinia biegłego sądowego z dnia [...] maja 2012 r. wydana w sprawie cywilnej i przedłożona przez skarżącego wraz ze skargą do akt niniejszej sprawy. Wobec powyższego, uznając skargę za uzasadnioną, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a. Natomiast odnosząc się do wniosku pełnomocnika uczestniczki postępowania o zwrot kosztów postępowania, Sąd miał na uwadze treść art. 200 p.p.s.a. W cytowanym przepisie ograniczono zwrot kosztów jedynie na rzecz skarżącego, któremu uwzględniono skargę, do kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw.