II SA/Go 685/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi F.S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na F.S. obowiązek rozbiórki budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej dobudowanego do obiektów istniejących, zlokalizowanego w [...] na działce ewid. nr [...], który to obiekt został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. F.S. wniosła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie od powyższej decyzji w sprawie rozbiórki komórki drewnianej, jak i od tytułu wykonawczego z dnia [...] lipca 2011 r. W jego treści, powołując się na uzasadnienie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Go 97/10 uchylającego poprzednie decyzje organów nadzoru budowlanego w przedmiocie rozbiórki jej budynku gospodarczego, strona wskazała, że "komórka została odremontowana" i nikomu już nie przeszkadza, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien respektować ww. wyrok. F.S. wskazała, iż ma 79 lat, pobiera rentę rodzinną. Dodatkowo w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r., nawiązując do stanowiska PINB wyrażonego w piśmie o przekazaniu odwołania strona zarzuciła brak jasnego określenia podstaw odrzucenia jej zaskarżenia oraz zakwestionowała stwierdzenie organu pierwszej instancji, iż wniosła odwołanie z uchybieniem terminu. F.S. podkreśliła, iż decyzja skierowana do niej nie została jej doręczona z uwagi na nieobecność w miejscu zamieszkania spowodowaną stanem zdrowia. W czasie gdy wysłano do niej decyzję przebywała pod opieką wnuczki i córki gdzie poddawała się leczeniu (posiada stosowne dokumenty potwierdzające ten fakt). Strona nagannie oceniła zachowanie organu po jej powrocie wskazując, że odmówiono jej kategorycznie doręczenia decyzji pomimo przedstawienia powyższych okoliczności. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej jako "K.p.a.", stwierdził uchybienie ustawowego terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż doręczenie skarżącej przedmiotowej decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2011r. nastąpiło zgodnie z przepisem art. 44 K.p.a, jako doręczenie zastępcze. Organ podał, iż przesyłka zawierająca ww. decyzję została wysłana na adres F.S., tj. [...]. Jednakże z powodu niemożności doręczenia przesyłki pozostawiono stronie w dniu 22 kwietnia 2011 r. zawiadomienie o awizowaniu przesyłki wraz z informacją o możliwości jej odbioru zgodnie z art. 44 § 2 K.p.a., po czym pozostawiono powtórne zawiadomienie w dniu 2 maja 2011 r. (art.44 § 3 K.p.a.) i następnie w dniu 11 maja 2011 r. przesyłkę zwrócono do nadawcy z powodu nie podjęcia przez adresata awizowanej przesyłki. Wobec powyższego organ przyjął fikcję prawną doręczenia pisma i uznał, że doręczenie przesyłki zawierającej przedmiotową decyzję organu powiatowego nastąpiło w dniu 29 kwietnia 2011 r. Zatem termin do wniesienia odwołania mijał z dniem 13 maja 2011 r., zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a., natomiast data widniejąca na przesyłce zawierającej odwołanie to 26 lipca 2011 r., co jednoznacznie wskazywało, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Organ wskazał ponadto, iż z akt sprawy nie wynika, żeby strona informowała PINB o zamiarze czasowej nieobecności w miejscu zamieszkania, natomiast odbierała inne kierowane do niej przesyłki przez organ I instancji. Organ podkreślił również, iż strona nie wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W skardze na powyższe postanowienie, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., F.S. podała, że decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2011r. nie otrzymała, gdyż z powodu złego stanu zdrowia i poważnej choroby (zapalenie stawu kolanowego i zapalenie żylaków) zmuszona była przebywać w okresie od 17 kwietnia 2011 r. do 15 maja 2011 r. u swojej wnuczki i tym samym nie mogła odebrać spornej decyzji. Po powrocie odebrała awizo i zadzwoniła do organu poprosiła o przeczytanie treści ww. decyzji, ponieważ nadal nie mogła się poruszać jednakże przez telefon nie udzielono jej takiej informacji. Skarżąca podkreśliła, że ma ponad 78 lat, jest osobą schorowaną, nie mogącą się poruszać o własnych siłach, a PINB ciągle ją prześladuje i zamęcza. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia 12 października 2011 r. referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. przyznał stronie prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowił dla niej adwokata. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m. in. w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 152, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 P.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011r. stwierdzające, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej "K.p.a.", wniesienie przez F.S. odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011r. nr [...]. z uchybieniem terminu. Wobec przedmiotu sporu w rozpoznawanej sprawie pierwszorzędną kwestią wymagającą rozstrzygnięcia, było zatem określenie, czy i w jakiej dacie doszło do, skutecznego w aspekcie prawnym, doręczenia skarżącej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. o obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej dobudowanego do obiektów istniejących, zlokalizowanego w [...] na działce ewid. nr [...]. Fakt prawidłowego doręczenia decyzji ma doniosłe znaczenie prawne, gdyż związane są z nim skutki materialne i procesowe. Termin do złożenia odwołania biegnie bowiem dla strony od daty prawidłowego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji. Ma więc istotne znaczenie dla ustalenia, czy odwołanie od tejże decyzji zostało wniesione w ustawowym terminie. W związku z powyższym należy wskazać, że zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Kwestie zasad i trybu doręczania pism w postępowaniu administracyjnym uregulowane zostały w Rozdziale 8 Działu I K.p.a. Generalną zasadą doręczania pism osobom fizycznym, wynikającą z art. 42 K.p.a., jest doręczenie bezpośrednio do rąk adresata w mieszkaniu lub miejscu pracy (§ 1), a także w lokalu organu administracji publicznej (§ 2) bądź w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Jest to tzw. doręczenie właściwe. Zauważyć trzeba, że użyte w przywołanym przepisie pojęcie "mieszkanie" oznacza miejsce, gdzie osoba fizyczna faktycznie zamieszkuje. Okoliczność ta musi być każdorazowo znana organowi prowadzącemu postępowanie, aby możliwe było doręczenia urzędowej korespondencji przede wszystkim bezpośrednio do rąk adresata. Zapewnieniu tego warunku służy unormowanie zawarte w art. 41 § 1 K.p.a., zawierające obowiązek stron oraz ich przedstawicieli i pełnomocników zawiadamiania organu w toku postępowania o każdej zmianie swego adresu, natomiast zgodnie z § 2 tego przepisu, w razie zaniedbania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Ponadto, przepis art. 63 § 2 K.p.a. ustanawia wymóg wskazania swego adresu przez stronę składającą podanie. Zestawienie tych dwóch unormowań, przy jednoczesnym braku legalnych definicji użytych w nich pojęć "mieszkanie" i "adres", pozwala przyjąć, że mogą być one traktowane zamiennie i nie muszą być tożsame z miejscem zameldowania na pobyt stały bądź stałego zamieszkania, gdyż w świetle art. 63 § 2 i 41 § 1 K.p.a. adresem strony jest miejsce, gdzie strona faktycznie przebywa i w którym będzie możliwe, zgodnie z jej wolą, doręczenie pism urzędowych do niej adresowanych. Poza doręczeniem właściwym, ustawodawca przewidział ponadto inne formy doręczenia pism, mające charakter uzupełniający, w tym określone w art. 43 K.p.a. doręczenie zastępcze, tj. w przypadku nieobecności adresata, do rąk dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Natomiast na zasadzie art. 44 § 1 pkt 1 K.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43, poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę. Równocześnie, w myśl § 2 omawianego przepisu, zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w tym terminie, zgodnie z art. 44 § 3, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Stosownie do art. 44 § 4 K.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Ostatnio powołany przepis ustanawia tzw. fikcję prawną doręczenia. Analiza akt sprawy prowadzi do stwierdzenia, iż przesyłka zawierająca decyzję PINB z dnia [...] kwietnia 2011 r. skierowana do F.S. na adres jej zamieszkania w [...], w związku z nieobecnością adresata w dniu 22 kwietnia 2011 r. ( pierwsze awizo) była przechowywana przez pocztę przez okres 14 dni. Z powodu niepodjęcia przesyłkę awizowano powtórnie w dniu 2 maja, po czym w dniu 11 maja 2011 r. została zwrócona adresatowi. Wobec treści art. 44 K.p.a. w tej sytuacji doręczenie tej przesyłki adresatowi uważać należałoby za dokonane z upływem 6 maja 2011 r. W tym miejscu należy wskazać, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2011r. nieprawidłowo podał, iż doręczenie F.S. przesyłki zawierającej decyzję PINB z dnia [...] kwietnia 2011r. nastąpiło w dniu 29 kwietnia 2011 r. Przyjmując zatem stanowisko organu, termin do wniesienia przez stronę odwołania od przedmiotowej decyzji upływał z dniem 20 maja 2011 r., a nie jak organ wskazał z dniem 13 maja 2011 r., aczkolwiek omyłka ta pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Niezależnie bowiem od powyższego, warunkiem uznania pisma za doręczone, w rozumieniu art. 44 § 4 K.p.a., jest spełnienie wszystkich wymogów płynących z powołanego artykułu, niemniej jednak skuteczność doręczenia przesyłki we wskazany sposób należy oceniać w ścisłym powiązaniu z art. 41 § 1 K.p.a., który nakłada na strony, ich przedstawicieli i pełnomocników obowiązek zawiadomienia organu administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. W razie zaniedbania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (art. 41 § 2 K.p.a.). Jednocześnie przechodząc do analizy treści art. 41 K.p.a. i możliwości jego użycia w niniejszej sprawie należy mieć na względzie, iż w świetle utrwalonego orzecznictwa zastosowanie tego przepisu jest możliwe jedynie wówczas, gdy strona została prawidłowo pouczona o skutkach wypływających z niedopełnienia obowiązku w nim normowanego. Wynika to z ogólnej zasady określonej w art. 9 K.p.a., stanowiącym, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Niedopełnienie tych obowiązków przez organ stanowi naruszenie prawa. W ocenie Sądu, obowiązkiem organu jest nie tylko ustalenie adresu strony, ale również pouczenie jej przy pierwszym doręczeniu o treści art. 41 K.p.a. W tym zakresie skład orzekający w pełni podziela stanowisko wyrażane zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2000 r., sygn. akt V SA 1084/99, LEX 49299, z dnia 13 kwietnia 2000 r., sygn. akt V SA 2362/99, LEX 49871 oraz z dnia 12 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1369/05, LEX nr 321137 oraz J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 297), w którym - podkreślając, że adres do doręczeń pism w postępowaniu administracyjnym nie jest związany z miejscem zamieszkania - wskazuje się, iż wszczynając postępowanie organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić adres do doręczeń oraz pouczyć stronę o obowiązku poinformowania o zmianie adresu i o konsekwencjach prawnych określonych w art. 41 § 2 K.p.a. Należy zważyć, że wynikający z art. 41 § 1 K.p.a. obowiązek zawiadamiania o zmianie adresu dotyczy stron postępowania, a więc stanowi wymóg zachowania się już po wszczęciu postępowania, w związku z tym - w rozumieniu tego przepisu - ustalenie właściwego adresu strony w postępowaniu wszczętym z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należeć musi do organu, zobligowanego przy tym do prawidłowego informowania stron o uprawnieniach i obowiązkach, w tym wynikających z prawa procesowego. Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić przyjdzie, iż zawiadomienie organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2009 r. o wszczęciu postępowania na podstawie art. 61 § 4 K.p.a., skarżąca odebrała osobiście pod adresem zamieszkania w [...], który został ustalony przez organ. Treść tego zawiadomienia nie zawiera jednak pouczenia o obowiązku z art. 41 § 1 K.p.a., tj. powiadomienia organu o każdej zmianie miejsca zamieszkania ani o skutkach niedopełnienia tego obowiązku, określonych w § 2 tego przepisu. Z lektury akt administracyjnych wynika, że pouczenia takiego nie zawiera też żaden inny kierowany do strony dokument znajdujący się w aktach sprawy. Wobec powyższego nieuzasadnione jest stanowisko organu, który w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że nie został poinformowany przez skarżącą o zmianie adresu do doręczeń korespondencji i na tej podstawie uznał, że doręczenie decyzji pod dotychczasowym adresem jest prawnie skuteczne. Brak pouczenia skarżącej o ciążących na niej obowiązkach procesowych, w szczególności, gdy jest to osoba podeszłego wieku, wyłącza możliwość przyjęcia, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] została skutecznie doręczona zgodnie z art. 41 § 2 K.p.a., a odmienne stanowisko organu narusza art. 41 § 1 K.p.a. W sytuacji bowiem, gdy terminy wniesienia odwołania określone w przepisach prawa biegną od daty doręczenia orzeczenia stronie, a decyzja nie została doręczona prawidłowo, bądź doręczenie zostało dokonane z obrazą przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących doręczeń, brak jest podstaw do ustalenia, iż rozpoczął bieg termin do złożenia odwołania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2004 r., sygn. akt I SA 2283/02, Lex 173997). Nadto, w złożonym w organie II instancji, piśmie z dnia [...] sierpnia 2011r. F.S. wyjaśniła, iż w okresie, gdy organ powiatowy wysłał do niej decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. była nieobecna w miejscu zamieszkania, gdyż przebywała pod opieką córki i wnuczki z powodu złego stanu zdrowia. Organ odwoławczy, rozpoznając wniesione następnie odwołanie, posiadał zatem wiedzę nie tylko na temat tego, że skarżąca zamieszkiwała pod innym adresem, ale wiedział także o sytuacji zdrowotnej skarżącej. W tych okolicznościach, skoro strona powołała się na swoją trudną sytuację zdrowotną, a treść pisma skarżącej nie była jednoznaczna, to zachodzą wątpliwości, czy ww. pismo nie zawierało w swej treści prośby o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Stwierdzenie uchybienia terminu, bez jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony, nawet przy braku nazwy tegoż pisma, stanowi zdaniem Sądu naruszenie zasady postępowania administracyjnego, określonej w art. 9 K.p.a. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/2000 (niepubl.) zajął stanowisko, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż "zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, art. 65, art. 128 i art. 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu". Oczywiście, jeżeli żądanie (prośba) jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie. W innym wyroku z dnia 11 czerwca 1990 r. (sygn. akt I SA 367/90) Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował pogląd, iż "stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji". Nie oznacza to jednak, że tego typu niesprecyzowane prośby mogą zostać przez organy administracji nie zauważone. Wniosek strony, w przypadku wątpliwości co do jego treści, stanowi podstawę do wszczęcia postępowania wyjaśniającego mającego ustalić, czy domniemana jego treść zgodna jest z wolą osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu musi towarzyszyć należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Podkreślić również należy, że w sprawach, w których strona nie sprecyzuje przepisów prawa, w ramach których żąda by jej sprawę rozpatrzono, organy administracji mają obowiązek rozpatrzenia sprawy na tle wszystkich przepisów, jakie w danym wypadku mogłyby mieć zastosowanie. Jak wyżej wskazano, wbrew stanowisku organów nadzoru budowlanego nie można uznać, aby decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. została F.S. skutecznie doręczona, w trybie art. 44 K.p.a. w dniu 6 maja (czy też jak stwierdził organ odwoławczy 29 kwietnia) 2011 r. Wobec powyższego koniecznym jest ustalenie, czy decyzja ta nie została stronie doręczona w późniejszym terminie. Analiza treści pism strony oraz skargi prowadzi do wniosku, iż doręczenie decyzji o nakazie rozbiórki w innym trybie, regulowanym przepisami K.p.a. nie miało miejsca, aczkolwiek okoliczność tę winien zweryfikować organ odwoławczy. Nie można bowiem bez wyjaśnienia tego stwierdzić jednoznacznie, czy decyzja nie została doręczona adresatowi w toku innych czynności np. zmierzających do jej wyegzekwowania. W takiej natomiast przypadku nie można wykluczyć, iż odwołanie zostało wniesione w terminie. W sytuacji jednak, gdyby okazało się, iż nie nastąpiło inne doręczenie stronie decyzji niż omawiane w zaskarżonym postanowieniu, z uwagi na jego nieskuteczność organ kierując się zasadami ogólnymi K.p.a. w szczególności wyrażonymi w art. 6, art. 7. art. 8 i art. 9 K.p.a. obowiązany był podjąć czynności wyjaśniające celem doprecyzowania woli strony w taki sposób, aby umożliwić jej rzeczywistą obronę jej praw jako strony dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Wobec treści pisma strony z dnia [...] lipca 2011 r., uzupełnionego pismem z dnia [...] sierpnia 2011r. nie budzi wątpliwości, iż zarzuca organowi niedoręczenie bez jej winy decyzji pierwszoinstancyjnej, co uniemożliwiło faktycznie wniesienie odwołania (czyli czynny udział na tym etapie postępowania). W sytuacji gdyby F.S. była jedyną stroną postępowania, fakt braku skutecznego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji skutkowałby koniecznością przyjęcia, iż odwołanie zostało wniesione w terminie. Odmiennie kształtuje się jednak sytuacja procesowa gdy w postępowaniu uczestniczy więcej stron o spornych interesach. Wówczas strona, której decyzji nie doręczono może wnieść odwołanie jedynie w terminie otwartym dla stron, które brały udział w postępowaniu. Zgodnie natomiast z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.) decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide wyroki NSA z dnia 5 grudnia 1997 r. w sprawie sygn. akt l SA 1329/95 ONSA 1998/3/103 i z 16 lipca 2002 r. w sprawie sygn. akt II SA 2230/00, M.Prawn. 2002/20/916, z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 505/08, Lex nr 554884 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 2005 r. w sprawie sygn. akt l SA/Wa 1606/04, Lex nr 191505), jak też B. Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 586 i In. Organ winien zatem ustalić, czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011r. uzyskała przymiot ostateczności, i w przypadku pozytywnej odpowiedzi na to pytanie pouczyć stronę o możliwości i trybie wzruszenia tej decyzji w trybie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i wezwać stronę do ewentualnego sprecyzowania i uzupełnienia jej żądania. Obowiązkiem organu będzie zatem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, w szczególności z pouczeniem o wymogach wniosku w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego opartego na przesłankach określonej w art. 145 § 1 K.p.a. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można także pominąć analizy treści wcześniejszej korespondencji skarżącej z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego i jej oświadczeń składanych w trakcie czynności podejmowanych w wykonaniu spornej decyzji PINB. Nie można bowiem bez szczegółowej analizy okoliczności i dokumentów sprawy stwierdzić, czy którekolwiek z wcześniejszych podań strony nie powinno być przez organy potraktowane jako wniosek zmierzający do wzruszenia decyzji PINB, a wówczas, wobec braku stosownych wyjaśnień organów jej późniejsze pisma (w tym "odwołanie" z [...] lipca 2011 r. mogłyby stanowić jedynie uzupełnienie pierwotnego wniosku). Ponadto w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż termin określony w art. 148 K.p.a. jest terminem prekluzyjnym. W razie uchybienia może być zatem przywrócony na zasadach ogólnych określonych w art. 58 K.p.a. Reasumując, w ocenie Sądu do wydania zaskarżonego postanowienia doszło z naruszeniem przepisów postępowania, przy czym naruszenia te, omówione wyżej, są tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności, poza zignorowaniem art. 9 i art. 41 K.p.a., organ odwoławczy z naruszeniem obowiązku wynikającego z art. 7 i 77 K.p.a. nie ustalił stanu faktycznego istniejącego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło również do naruszenia art. 44 K.p.a. i 134 K.p.a. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi również podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zaskarżone rozstrzygnięcie organu odwoławczego przedwcześnie zamknęło bowiem skarżącej drogę do merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy przez organy administracyjne dwóch instancji, co gwarantuje stronie postępowania administracyjnego nie tylko art. 15 K.p.a., ale również art. 78 Konstytucji RP. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.