II SA/Go 688/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu w dniu 27 września 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg J.D. i M.D. na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...]r. nr XI/73/2011 w przedmiocie rozpoznania skargi postanawia odrzucić skargi. J.D. i M.D. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] czerwca 2011r. nr XI/73/2011 w przedmiocie rozpoznania skargi na działania tego organu. Powyższa uchwała została podjęta na podstawie art. 229 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). W odpowiedzi na skargi Rada Powiatu wniosła o ich oddalenie, a z ostrożności procesowej o ich odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanym przepisie. W szczególności nie jest on władny do rozpoznawania skarg w potocznym tego słowa znaczeniu na sposób funkcjonowania organów administracji publicznej. Samodzielny tryb postępowania skargowego w dziale VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej "k.p.a." zasadniczo nie podlega on regulacji tego kodeksu dotyczących jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Tym samym niezadowolenie strony ze sposobu załatwienia skargi na sposób funkcjonowania organów administracji publicznej, nie może stanowić podstawy zaskarżenia rozstrzygnięcia organu w trybie, o jakim mowa w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem określający zakres kognicji sądów administracyjnych przepis art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi możliwości takiej nie przewiduje. Potwierdzeniem takiego poglądu jest ukształtowanie na tle art. 16 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - nadal aktualne - orzecznictwo NSA, zgodnie z którym uchwały organów gminy podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. nie podlegają kognicji sądu administracyjnego, a do uproszczonego postępowania w zakresie skarg i wniosków (art. 221-256 k.p.a.) nie stosuje się przepisów o sądowej kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych. Rozpatrzenie skargi wniesionej do organu w trybie art. 227 k.p.a. nie jest bowiem objęte zakresem przedmiotowym art. 16 ust. 1 ustawy o NSA, gdyż w takim postępowaniu nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej. W konsekwencji powyższego w postępowaniu tym nie przysługuje również skarga na bezczynność organu. Kognicji Sądu Administracyjnego nie podlega zatem także ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. Sąd bowiem kontroluje działalność administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie, a ta część działalności administracji nie została wymieniona w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA ani w obecnie obowiązującym art. 3 § 2 p.p.s.a. Przenosząc rozważania na kanwę niniejszej sprawy należy wskazać, iż zaskarżoną uchwałą z dnia [...] czerwca 2011r. nr XI/73/2011 Rada Powiatu na podstawie art. 229 pkt 4 k.p.a. rozpatrzyła skargi J.D. i M.D. na działania Rady Powiatu w zakresie rozpoznania skargi na pracownika Starostwa oraz nieprawidłowego powiadomienia skarżących o wypowiedzeniu dotychczasowej stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Zaskarżona uchwała nie może także stanowić przedmiotu skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, bowiem uchwała ta - rozpatrująca skargę w trybie przepisów działu VIII k.p.a. - nie jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej (vide: postanowienie Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 14 września 2004r., sygn. akt OSK 642/04). Z kolei w postanowieniu z dnia 22 stycznia 2008r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 1839/07) orzekł, iż "co prawda z brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) można wnosić, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje na każdą uchwałę rady gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, ale to nie oznacza dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego również na te działania rady, które choć wyrażone w formie uchwały, nie mogą być skarżone do sądu ze względu na to, iż w istocie zawiadamiają o załatwieniu sprawy, nie dając, w myśl utrwalonych poglądów doktryny (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 834), podstaw do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ich niezgodność z prawem. Również w orzecznictwie brak możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy podjętą w trybie postępowania skargowego, o którym mowa w przepisach Działu VIII, rozdział 2 KPA, nie budzi zastrzeżeń (zob. postanowienie NSA z dnia 15 stycznia 2001 r., sygn. akt II SA/Wr 1704/00 oraz wyrok NSA z dnia 14 września 2004 r., sygn. akt OSK 642/04)". Wobec powyższego należy stwierdzić, iż w postępowaniu regulowanym ww. przepisami uchwała nie rozstrzyga konkretnej sprawy administracyjnej, stanowi jedynie informację właściwego organu o sposobie załatwienia skargi wnoszonej na podstawie art. 227 k.p.a., która z uwagi na kolegialność organu przyjęła formę uchwały. W świetle powyższego nie ma wątpliwości, iż w niniejszej sprawie zachodzi brak właściwości sądu administracyjnego. Zaskarżona bowiem została uchwała informująca skarżących o sposobie załatwienia ich skargi. Właściwość rzeczowa sądów administracyjnych jest wprost określona przepisami prawa i nie pozostawia wątpliwości co do interpretacji zakresu tej właściwości. Należy już tylko na marginesie podkreślić, iż opłaty z tytułu użytkowania wieczystego mają charakter cywilnoprawny. Jednakże tryb ustalania i aktualizacji tych opłat został uregulowany w ustawie, która przewiduje dwustopniową procedurę rozstrzygania sporów o ustalenie przedmiotowej opłaty. Procedura ta ma mieszany charakter - w pierwszym etapie administracyjny, w drugim zaś sądowy. W myśl art. 77 ust. 1 zdanie 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, ze zm.) wynika, iż wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana, nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Właściwy organ zamierzający dokonać aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej winien, zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy, wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. Jednak ustawodawca przewidział ochronę wieczystego użytkownika przed nieuzasadnionym wypowiedzeniem stanowiąc w art. 78 ust. 2 i 3 ww. ustawy, iż może on, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek przeciwko właściwemu organowi o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Skutkiem prawnym niezłożenia takiego wniosku, przewidzianym w art. 78 ust. 4 ustawy jest obowiązywanie nowej wysokości opłaty zaoferowanej. Z analizy omawianego przepisu wynika, że skutek ten występuje tylko w przypadku braku złożenia wniosku, nie następuje natomiast automatycznie w razie złożenia wniosku z uchybieniem terminu. Z powyższych względów na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji.