II SA/Go 689/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant asystent sędziego Agnieszka Lasecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi G.J. na uchwałę Zarządu Województwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie powołania dyrektora Ośrodka Doskonalenia Nauczycieli postanawia odrzucić skargę. II SA/Go 689/08 Uzasadnienie Po przeprowadzeniu postępowania konkursowego Zarząd Województwa uchwałą z dnia [...] sierpnia 2008r, nr [...] powołał pana M.K. na stanowisko dyrektora Ośrodka Doskonalenia Nauczycieli. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2008r. G.J. wezwała organ administracji publicznej - Zarząd Województwa - do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia w/w uchwały. Wskazując, iż została ona podjęta z naruszeniem prawa. Pismem z dnia [...] sierpnia 2008r. nr [...] organ administracji publicznej odmówił uchylenia spornej uchwały. Pismem z dnia [...] września 2008r. G.J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na uchwałę Zarządu Województwa z dnia [...] sierpnia 2008r. nr [...] w sprawie powołania pana M.K. na dyrektora Ośrodka Doskonalenia Nauczycieli. G.J. zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów art. 36 a ust. 5 w zw. z art. 5 c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U.04.256.2572 j.t., ze. zm.) i § 6 ust 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 kwietnia 2003r. w sprawie warunków i trybu tworzenia, przekształcania i likwidowania oraz organizacji i sposobu działania placówek doskonalenia nauczycieli, w tym zakresu ich działalności obowiązkowej oraz zadań doradców metodycznych, warunków i trybu powierzania nauczycielom zadań doradcy metodycznego (Dz.U.03.84.779), jak również § 3 ust 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U.03.189.1855). Skarżąca w uzasadnieniu skargi wskazała, iż kandydata na stanowisko dyrektora publicznej placówki wyłania się w drodze konkursu. Organem kompetentnym w przedmiocie powołania członków komisji konkursowej jest Zarząd Województwa jako organ prowadzący placówkę. W opinii G.J. skład personalny komisji był sprzeczny z treścią uchwały nr [...] Zarządu Województwa. Podnosiła, iż wedle jej wiedzy powyższa uchwała nie została uchylona. W konsekwencji - w ocenie G.J. - zaskarżoną uchwałę podjęto z naruszeniem prawa. Skarżąca zwróciła również uwagę na uchybienia proceduralne. Zaznaczyła, iż wbrew dyspozycji § 3 ust. 2 rozporządzenia MEN pismo informujące o terminie i miejscu posiedzenia komisji konkursowej zostało jej doręczone w dniu 14 lipca 2008 r, na 2 dni przed terminem posiedzenia, co jej zdaniem miało wpływ na wynik pracy komisji. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, iż skarga powinna zostać odrzucona z uwagi na okoliczność, iż przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Niezależnie od formalnych zarzutów organ wskazał również na bezzasadność skargi na płaszczyźnie merytorycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu administracyjnego jest możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniósł uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Przed przystąpieniem do rozpoznawania sprawy co do meritum, należało zatem zbadać dopuszczalność skargi. Kontrola sądowa w tym zakresie wykazała, iż wniesiona skarga jest niedopuszczalna. Zakres kognicji sądów administracyjnych został doprecyzowany przepisami art. 3 § 2 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrolą sądów administracyjnych objęte są akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wyjaśnić też należy, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Z kolei przepis art. 3 § 3 p.p.s.a stanowi, że sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Ponieść także należy, że taka kontrola jest przewidziana w przepisach art. 90 i 91 ustawy o samorządzie województwa ( t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142,póz. 1591 ze zm.), dalej u.s.w. Stosownie do treści art. 90 ust. 1 powołanej ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia -zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Przepis art. 90 wymienionej ustawy stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa). W świetle treści powołanych przepisów należy wyrazić pogląd, zgodnie z którym legitymacja skargowa przewidziana w tym przepisie stanowi "lex specialis" w stosunku do ogólnej normy prawnej przewidzianej w art. 50 ustawy p.p.s.a. określającej krąg podmiotów, uprawnionych do wniesienia skargi w sprawie sądowoadministracyjnej. W doktrynie przyjmuje się, że mają one także charakter lex specialis w stosunku do postanowień art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., wobec czego postanowienia tych przepisów należy pominąć na zasadzie reguły wykładni lex posterior generalis derogat legi priori speciali (zob. T. Woś, H. Knysak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 64 i nast). Środek prawny przewidziany w przepisie art. 90 ust. 1 u.s.w., określany jest w doktrynie i judykaturze jako tzw. skarga powszechna "actio popularis", który przewidziany jest również w innych ustawach ustrojowych (por. art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym t.j. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 oraz art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym t.j. z 2001 r. Nr 142, póz. 1592). Jednakże analiza treści powołanego przepisu art. 90 ust. 1 u.s.w. prowadzi do wniosku, że przepis ten jest od nich przedmiotowo węższy, bowiem dotyczy tylko aktów prawa miejscowego, podczas gdy pozostałe dwie ustawy ustrojowe odnoszą się do wszelkich aktów stanowionych przez organy gmin i powiatów. Wobec powyższego należy stwierdzić, że na podstawie art. 90 u.s.w. można zaskarżyć jedynie akty prawa miejscowego, które zostały podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej. Aktami prawa miejscowego, zgodnie z brzmieniem art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz/483), są źródła powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Mogą być wydawane wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Wobec braku kompleksowej definicji "aktu prawa miejscowego" należy wskazać, że w doktrynie oraz orzecznictwie został wyrażony pogląd, zgodnie z którym będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego, akty prawa miejscowego muszą mieć charakter normatywny, abstrakcyjny i generalny. Charakter generalnym mają te normy, które określają adresata przez wskazanie cech, nie zaś przez wymienienie z imienia (nazwy), z kolei abstrakcyjność normy wyraża się w określeniu postępowania w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie w jednej konkretnej sytuacji ( por. P. Chmielnicki i in., Komentarz do ustawy o samorządzie województwa, wyd. Lexis Nexis, 2005 r., s. 416). W świetle orzecznictwa, jeżeli akt prawotwórczy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002r. l SA 2160/01, LEX nr 81765). W doktrynie został wyrażony także pogląd, zgodnie z którym skarga wnoszona w trybie art. 91 ustawy o samorządzie województwa powinna odpowiadać warunkom, o których jest mowa w art. 90 tej ustawy, czyli powinna dotyczyć wyłącznie aktu prawa miejscowego wydanego w sprawie z zakresu administracji publicznej (por. B. Popielak, Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organów jednostek samorządu terytorialnego, nr LEX 60376/2). Sąd orzekający w niniejszej sprawie doszedł jednak do przekonania, iż na podstawie tego przepisu dopuszczalne jest zaskarżenie nie stanowiącej przepisów prawa miejscowego uchwały, taka bowiem uchwała może być zaliczona do czynności prawnych, a brak jest dostatecznych przesłanek do tego, aby wbrew art. 184 zd. 2 Konstytucji wyłączyć spod kognicji sądów administracyjnych uchwały nie stanowiące aktów prawa miejscowego ( taki też pogląd został wyrażony przez W. Maciejko i P. Zaborniaka w artykule "Prawo wniesienia skargi na uchwałę organów samorządu województwa" Samorząd Terytorialny Nr 5 z 2000 r.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należało w pierwszej kolejności ustalić, jaki charakter prawny miała zaskarżona uchwała Zarządu Województwa z dnia [...] sierpnia 2008r. w przedmiocie powołania na stanowisko dyrektora Ośrodka Doskonalenia Nauczycieli, czy stanowi ona akt prawa miejscowego z zakresu administracji publicznej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w świetle przedstawionych wyżej wywodów prawnych, należy stwierdzić, iż zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, bowiem nie zawiera co najmniej jednej normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Bez wątpienia zaskarżona uchwała dotyczy kwestii nawiązania stosunku pracy z imiennie oznaczoną osobą. Nie jest ona również aktem podjętym w sprawie z zakresu administracyjni publicznej. Chociaż brak jest ustawowej definicji tego pojęcia, jednakże w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że sprawy z zakresu administracji publicznej obejmują działania z wyłączeniem tych, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne. Zaskarżona uchwała niewątpliwie rodzi skutki cywilnoprawne. Jest ona oświadczeniem woli tego organu wywołującym skutki w sferze stosunków pracy, co wyklucza możliwość jej zaskarżenia na mocy art. 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 36a ust. 1 stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Stosownie do treści art. 36a ust. 3 ustawy o systemie oświaty kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora, chyba że organ sprawujący nadzór pedagogiczny w określonym terminie zgłosił umotywowane zastrzeżenia. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym samo powołanie kandydata wyłonionego w drodze konkursu na określone stanowisko jest czynnością z zakresu prawa pracy (por. np. na tle służby cywilnej wyrok NSA z dnia 14 lutego 2001 r., sygn. akt II S.A. 2908/00, Pr. Pracy 2001, nr 4, s. 42, zaś na tle ustawy o systemie oświaty - postanowienie z dnia 29 sierpnia 2001 r., sygn. akt III RN 123/01, OSNP 2002, nr 12, póz. 282). Wojewódzki Sąd Administracyjny kierując się stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjął, iż po zakończeniu konkursu, który kończy się z chwilą wyłonienia kandydata, nie ma podstaw do podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej, lecz z zakresu prawa pracy ( wyrok NSA z dnia 15 lutego 2005r. l OSK 1373/05, LEX nr 194878). Powierzenie stanowiska dyrektora publicznej szkoły jest bowiem czynnością z zakresu prawa pracy prowadzącą do nawiązania stosunku pracy, nie ma więc ona charakteru czynności z zakresu publicznej administracji samorządowej. Nie następuje to w drodze decyzji administracyjnej ani innej czynności z zakresu administracji publicznej. Spory zaś na tym tle podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne. Trudno zaprzeczyć, że czynność ta ma pewne aspekty czynności z zakresu publicznej administracji samorządowej, lecz to co w niej dominuje, to jest nawiązanie stosunku pracy na stanowisku dyrektora szkoły w drodze zgodnego oświadczenia woli pracodawcy i pracownika (art. 11 Kodeksu pracy). Powierzenie stanowiska dyrektora szkoły jest więc czynnością rodzącą stosunek pracy, wobec tego nie może być traktowana jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. W przeciwnym razie należałoby (konsekwentnie) uważać, że stosunek pracy dyrektora szkoły jest administracyjnym stosunkiem prawnym, do czego nie ma podstaw. Zdaniem Sądu, art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, jest - w sensie o jakim mowa w art. 68 k.p. - przepisem odrębnym, określającym podstawę nawiązywania stosunków pracy z dyrektorami szkół publicznych, do jakich stosuje się ustawę. Stanowisko to znajduje oparcie w uchwałach Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 1997 r., l PKN 65/97 i z dnia 11 stycznia 2005r., IPZP11/04. Zgodnie z art. 68 § 1 k.p. stosunek pracy nawiązuje się na podstawie powołania w przypadkach określonych w odrębnych przepisach albo w przepisach wydanych na podstawie art. 298". Z przepisu wynika więc, że na gruncie prawa polskiego nawiązanie stosunku pracy "na podstawie powołania" może mieć miejsce tylko w dwóch sytuacjach: gdy możliwość nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania przewidują wyraźnie "odrębne przepisy", albo gdy możliwość taka dopuszczona została w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 298 k.p. (taki pogląd prawny wyrażony został także w wyroku Sądu Najwyższego z 16 kwietnia 2003 r., l PKN 92/02 (OSNP 2004 nr 15, póz. 261). Jak stwierdził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 21 lutego 2003 r., III PZP 19/02 (OSNP 2003 nr 14, póz. 329) zamiarem ustawodawcy było ograniczenie sytuacji, w których nawiązanie stosunku pracy następuje w sposób inny niż umowny, tj. na podstawie powołania, względnie mianowania. Nawiązanie stosunku pracy w trybie powołania zostało ograniczone do przypadków ściśle określonych w odrębnych przepisach. W przepisach prawa termin "powołanie" występuje w różnym znaczeniu. W niektórych wypadkach powołanie może prowadzić wyłącznie do powierzenia stanowiska (funkcji) bez nawiązywania stosunku pracy. Na przykład powierzenie funkcji dyrektora szkoły nauczycielowi mianowanemu lub dyplomowanemu nie prowadzi do nawiązania stosunku pracy z powołania, a jedynie do przekształcenia dotychczasowego stosunku pracy z nominacji w jakim pozostawał W tym miejscu należy zwrócić uwagę na to, że prowadzone postępowanie zmierzające do obsadzenia stanowiska dyrektora szkoły publicznej dzieli się na dwa odrębne pod względem prawnym etapy. Ustalenie uprawnienia do powołania na stanowisko dyrektora to jedna sprawa, a powołanie na stanowisko to druga sprawa. Konkurs poprzedza powstanie stosunku pracy i kończy się rozstrzygnięciem -ustaleniem jego wyników. W stosunku do osób, których nie wskazano jako kandydatów do objęcia stanowiska, rozstrzygnięcie konkursowe jest ostatecznym załatwieniem sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 kpa. Przesądza bowiem o ich prawie do mianowania na to stanowisko. Przepisy prawa nie przewidują w takiej sytuacji wydania odrębnej decyzji odmawiającej mianowania. Uprawnienia i obowiązki osób ubiegających się o mianowanie na stanowisko w dyrektora szkoły publicznej są w znaczącym zakresie kreowane mocą jednostronnych i władczych aktów organów administracji publicznej. Organ administracji publicznej kształtuje w ten sposób indywidualną sytuację prawną każdego z uczestników konkursu. Jest to decyzja administracyjna kończąca jedno postępowanie, mogące dotyczyć więcej niż jednej strony (art. 62 kpa). Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje zasadniczo jednolite stanowisko, zgodnie z którym postępowanie konkursowe prowadzone na podstawie przepisów ustawy o służbie cywilnej zmierzające do wyłonienia kandydata na wyższe stanowisko w służbie cywilnej jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej (zob.: wyrok NSA z 13 grudnia 2000 r., II SA 1432/00; postanowienie NSA z 9 maja 2001 r., II SA 3381/00; wyrok NSA z 14 lutego 2001 r., II SA 2908/00; wyrok NSA z 27 lutego 2002 r., II SA 2629/01, Prawo Pracy 2003 nr 2, s. 35 i wyrok NSA z 14 września 2004 r., OSK 460/04, LEX nr 156420). Analogiczny pogląd należy wyrazić co do postępowania konkursowego zmierzającego do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Postępowanie to jest, w przekonaniu Sądu, postępowaniem w sprawie z zakresu administracji publicznej. W świetle obowiązującego porządku prawnego wszelkie czynności urzędowe, podejmowane przez organy prowadzące szkołę lub z ich umocowania przez powołaną w tym celu komisję konkursową, zmierzające do realizacji ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora publicznej szkoły podstawowej, kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu, mają znamiona prawne działań z zakresu publicznej administracji samorządowej sprawowanej przez organy gminy (art. 5 ust. 5 oraz art. 36 i art. 36a ust. 1-5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, jednolity tekst: Dz. U. z 1996 r. Nr 67, póz. 329 ze zm. w związku z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jednolity tekst: Dz. U. z 1996 r. Nr 13, póz. 74 ze zm.) i podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. ( postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2000 r. III RN 123/99 OSNP 2000/21/779). Kandydat na stanowisko dyrektora szkoły publicznej, który nie został wyłoniony w drodze konkursu może domagać się alternatywnie bądź uchylenia decyzji Komisji Konkursowej o wytypowaniu kandydata jako zwycięzcę konkursu, bądź unieważnienia konkursu i ponowne jego przeprowadzenie. Takie żądania są żądaniami o charakterze wybitnie publicznoprawnym. Osoba taka nie może natomiast wnosić skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu o powołaniu na stanowisko dyrektora szkoły i domagać się jej uchylenia. Sprawa taka może być załatwiona wyłącznie w toku postępowania cywilnego. Skoro skarżąca domaga się poddania kontroli sądowoadministracyjnej uchwały Zarządu Województwa podjętej w przedmiocie nawiązania z M.K. umowy o pracę, do której stosuje się przepisy Kodeksu pracy, to skargę należy uznać za niedopuszczalną, nie spełnia ona bowiem kryterium przedmiotowego przewidzianego w dyspozycji przepisów art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 u.s.w. Wobec powyższego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a postanowiono, jak w sentencji.