II SA/Go 694/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Asesor WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (sto złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta działając na podstawie art. 34 § 1 i 5 w związku z art. 33 pkt 1, 3, 4, 6 i 10, art. 2 § 1 pkt 2, art. 3 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) oraz art. 87 ustawy z dnia 13 października 1998r. – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998r. Nr 133, poz. 872), po rozpoznaniu zarzutów wniesionych przez R.Z., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007r. Nr [...] uznał zarzuty zobowiązanego za nieuzasadnione oraz zawiesił postępowanie egzekucyjne do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył R.Z. wnosząc o uznanie, że odpis postanowienia organu I instancji został doręczony w dniu [...] lipca 2008r. jego żonie, bezpośrednio w Urzędzie Miasta, natomiast doręczenie zastępcze jest bezskuteczne, bowiem nie został wyczerpany tryb doręczeń z art. 42 i 43 kodeksu postępowania administracyjnego. W zażaleniu R.Z. wyjaśnił, że w budynku w którym mieszka ma prywatną przychodnie a także mieszkanie. Wyjaśnił, że skrupulatnie odbiera każdą przesyłkę poleconą, mając wiedzę, że pisma doręczane pocztą w przypadku nieodebrania są pozostawiane w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Na tej podstawie R.Z. stwierdził kategorycznie, że listonosz nie doręczył ani przesyłki ani żadnego zawiadomienia-awiza. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 134 w związku z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej k.p.a), postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008r. Nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do treści art. 141 § 2 k.p.a zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustanie – od dnia jego ogłoszenia stronie. Zgodnie natomiast z art. 42 k.p.a pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania (art. 43 k.p.a). Organ odwoławczy podał, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a: 1/. poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, 2/. pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 k.p.a). Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że wskutek niemożności doręczenia zobowiązanemu postanowienia w sposób określony w art. 42 i 43 k.p.a, konieczne było tzw. doręczenie zastępcze. Dowodem doręczenia w takim przypadku jest poświadczenie okoliczności przez doręczyciela, że nie zastał adresata w domu, że zawiadomienie o umieszczeniu przesyłki w urzędzie pocztowym zostało umieszczone w należącej do adresata skrzynce na korespondencję oraz że przesyłki tej nie podjęto w terminie. Wszystkie te informacje pochodzą od właściwego urzędu pocztowego i znajdują się na kopercie znajdującej się w aktach sprawy. Przesyłka nadana została w placówce pocztowej w dniu 12.01.2007r. a zawiadomienie o niezastaniu adresata zostało dokonane w dniu 15.01.2007r. i w dniu 22.01.2007r. W tych okolicznościach w ocenie organu odwoławczego nie jest przekonywujący argument zażalenia jakoby listonosz nie doręczył ani przesyłki ani zawiadomienia. Również doręczenie pisma do rąk własnych adresata po dokonaniu doręczenia zastępczego nie czyni nieskutecznym doręczenia zastępczego (wyrok NSA z 12.10.1999r. V SA 1880/98). Oznacza to w szczególności, że termin do wniesienia zażalenia biegnie od dnia uznania pisma za doręczone w trybie doręczenia zastępczego. Organ II instancji podkreślił także, że w razie uchybienia terminu, termin może być przywrócony, na wniosek osoby zainteresowanej, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Przywrócenie terminu do złożenia prośby jest dopuszczalne (art. 58 k.p.a). Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że niesporne jest, że postanowienie organu I instancji zostało stronie doręczone w trybie tzw. doręczenia zstępczego, a zatem, wniesienie zażalenia po ponad półtorarocznym upływie terminu czyni tę czynność nieskuteczną, tym bardziej, że zobowiązany nie wniósł jednocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2008r. stało się przedmiotem skargi R.Z. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jako wydanego z obrazą art. 7, 77, 42, 43, 44, 129, 134 k.p.a oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w aktach sprawy brak jest pocztowego dowodu doręczenia przesyłki zwróconej przez pocztę zawierającej odpis postanowienia organu I instancji z dnia [...] stycznia 2007r. ze stosownymi adnotacjami listonosza pocztowej placówki oddawczej właściwej dla miejsca zamieszkania skarżącego. Skarżący podał, że reprezentująca go żona M.Z. składając pełnomocnictwo i kwitując dnia 11 lipca 2008r. odbiór postanowienia organu I instancji, pokwitowała odbiór na blankiecie pocztowego dowodu doręczenia przesyłki, o kolorze jaskrawo pomarańczowo-żółtym, który był w ogóle nie wypełniony i blankiet ten wypełniła urzędniczka Urzędu Miasta, która przyjęła M.Z. i która wydała pełnomocnikowi skarżącego odpis postanowienia z dnia [...] stycznia 2007r. Skarżący podkreślił, że do pozostawionej w aktach ze skutkiem doręczenia przesyłki z odpisem zaskarżonego postanowienia był dołączony tylko blankiet formularza pocztowego dowodu doręczenia przesyłki. Druk ten nie był w ogóle wypełniony i druk ten posłużył urzędniczce wydającej w urzędzie odpis zaskarżonego postanowienia jako formularz pokwitowania doręczenia postanowienia w dniu [...] lipca 2008r. bezpośrednio w urzędzie pełnomocnikowi skarżącego. Skarżący podał, że adnotacje na kopercie zwróconej – nie doręczonej przez pocztę przesyłki, że przesyłka była awizowana 15 i 22 stycznia 2007r. w ogóle nie zawierają jakiegokolwiek podpisu osoby, która dokonała przedmiotowych adnotacji. W związku z tym skarżący obawia się, że dwie adnotacje o I awizie i II awizie także mogły zostać dokonane w Urzędzie Miasta a nie przez listonosza oddawczej przesyłki pocztowej właściwej dla miejsca zamieszkania skarżącego. Skarżący podtrzymał wobec tego twierdzenia przedstawione w zażaleniu, iż doręczenie zastępcze jest bezskuteczne, oraz że w sposób prawnie skuteczny postanowienie zostało mu doręczone dnia 11 lipca 2008r. w Urzędzie Miasta, co oznacza, że zażalenie zostało złożone w terminie. Skarżący powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że okoliczność nieudanych prób dokonania doręczeń w trybie art. 42 i art. 43 k.p.a powinna znaleźć odzwierciedlenie na druku dowodu doręczenia. Bez umieszczenia odpowiedniej adnotacji na dowodzie doręczenia przez doręczyciela doręczenie w trybie art. 44 k.p.a nie może być uznane za skuteczne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga złożona w niniejszej sprawie jest uzasadniona. Spór w sprawie dotyczy tego, czy istniała możliwość przyjęcia fikcji prawnej doręczenia postanowienia organu I instancji z dnia [...] stycznia 2007r. i czy w konsekwencji prawidłowe jest rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Rozstrzygając ten spór należy odnieść się do treści art. 44 k.p.a, regulującego fikcję prawną doręczenia pisma. Z przepisu tego wynika, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 (adresatowi, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu): - poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, oraz - pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Stosownie do § 2 i 3 art. 44 k.p.a, zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Z przepisu art. 44 k.p.a wynika zatem, iż zawiadomienie o złożeniu pisma na poczcie należy umieścić w skrzynce na korespondencję lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata albo jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych przyjęto (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 14.08.1998r. I SA/Gd 1457/98, Lex nr 34760, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28.06.2001r. II SA 2871/00, Lex nr 53460, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4.10.2007r. I SA/Kr 1218/06, Lex nr 341049, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25.05.2007r. V SA/Wa 417/07, Lex nr 345717), iż potwierdzenie odbioru przesyłki musi być wypełnione przez doręczyciela w taki sposób, aby zawierało informację o pozostawieniu pisma w urzędzie pocztowym oraz okres przez jaki placówka pocztowa przechowuje pismo. Z akt administracyjnych powinno wynikać także, czy i w jaki sposób doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce. Ponieważ przepis art. 44 k.p.a przewiduje możliwość przyjęcia fikcji doręczenia pisma, co może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego, nie może budzić żadnych wątpliwości to, że doręczyciel dochował wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. Zatem o fakcie tym musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. W aktach niniejszej sprawy znajduje się koperta z której wynika, że przesyłka zawierająca rozstrzygnięcie organu I instancji była awizowana w dniu [...] stycznia 2007r. oraz powtórnie w dniu [...] stycznia 2007r. W aktach znajduje się też druk zwrotnego potwierdzenia odbioru postanowienia z dnia [...] stycznia 2007r. na którym widnieje adnotacja o awizowaniu przesyłki w dniu 15 stycznia 2007r., oraz data nadania przesyłki (12 stycznia 2007r.). Druk ten jak słusznie wskazał skarżący posłużył urzędnikowi organu I instancji jako formularz pokwitowania doręczenia postanowienia w dniu 11 lipca 2008r. żonie skarżącego. Należy jednak podkreślić, że na dowodzie doręczenia nie jest zaznaczone, że doręczyciel powiadomił skarżącego o przesyłce. Nie jest zatem znany sposób działania doręczającego, tj, czy wobec niemożności doręczenia przesyłki adresatowi, osobie uprawnionej do odbioru przesyłki, czy dorosłemu domownikowi, zawiadomienie o przesyłce umieścił na drzwiach adresata lub w skrzynce listowej. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę, oraz na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki, wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wysyłającego pismo wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. Z tych względów organ nie miał uzasadnionych podstaw do uznania, że postanowienie organu I instancji z dnia [...] stycznia 2007r. zostało doręczone skutecznie w trybie określonym w art. 44 k.p.a., oraz że upłynął termin do złożenia zażalenia. Z tych przyczyn Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem przepisów nakazujących organom administracji należyte wyjaśnienie stanu faktycznego oraz wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego a więc z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a, jak również z naruszeniem art. 44, art. 134 i art. 144 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 cytowanej wyżej ustawy. Na marginesie już tylko Sąd pragnie wskazać, że rozstrzygnięcie organu I instancji miało formę postanowienia. Środkiem zaskarżenia służącym od postanowienia jest zażalenie. Tak więc nie było podstaw do wydania przez organ II instancji postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania.