II SA/Go 7/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., nr XXXIV/156/2006 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy I. stwierdza nieważność § 24 i § 54 zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w punkcie I nie podlega wykonaniu. Uchwałą nr XXXIV/156/2006 z dnia [...] lutego 2006r. Rada Gminy, działając na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm.), zatwierdziła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy. Uchwała ta opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 21 marca 2006r. (Nr 18, poz. 441). Pismem z dnia [...] listopada 2009r. skargę na wskazaną powyżej uchwałę w części obejmującej § 24 i § 54 wniósł Prokurator Okręgowy, zarzucając tejże uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 40 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 19 ust. 2 i art. 28 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez umieszczenie w § 24 i § 54 przepisów karnych pomimo braku po stronie Rady Gminy kompetencji do uchwalenia takich przepisów. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, iż w § 24 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy postanowiono, że "kto bez uprzedniego zawarcia pisemnej umowy pobiera wodę z urządzeń wodociągowych będących we władaniu Gminy podlega karze grzywny w wysokości do 5.000 PLN". Nadto w § 54 tegoż Regulaminu postanowiono, że "korzystanie z urządzeń kanalizacyjnych bez zawarcia umowy podlega karze grzywny do 10.000 PLN". Prokurator Okręgowy zaznaczył, iż przywołany powyżej § 24 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stanowi co do zasady powtórzenie treści art. 28 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, z wprowadzeniem niewielkich zmian o charakterze redakcyjnym, zaś § 54 stanowi co do zasady odpowiednik art. 28 ust. 4 ww. ustawy, z tymże poza zmianami o charakterze tylko redakcyjnym - w przeciwieństwie do przepisu rangi ustawowej - nie przewiduje za wypełnienie znamion określonego w tym przepisie przestępstwa kary ograniczenia wolności, lecz jedynie karę grzywny. W ocenie wnoszącego skargę Prokuratora, wprowadzenie w Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków przepisów karnych i wykroczeniowych uznać należy za sprzeczne z zasadami stanowienia przepisów gminnych wskazanymi w art. 40 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie bowiem z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, zaś w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Jedynie przepisy porządkowe mogą przy tym, zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, przewidywać za ich naruszanie karę grzywny, wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w Prawie o wykroczeniach. Zdaniem Prokuratora Rada Gminy nie była uprawniona do wprowadzenia do uchwalonego na podstawie upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków jakichkolwiek przepisów karnych. Rada Gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego i w działaniach tych nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (tu w ustawie z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków), bez potrzeby wpisywania do jej treści postanowień ustawowych. Powołując się na orzecznictwo sądowe Prokurator podkreślił, iż uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, a uchwała zawierająca takie unormowania - jako istotnie naruszająca prawo - winna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takowe regulacje. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Z uwagi na powyższe, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 24 i § 54. W stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały nr XXXI/167/2009 z dnia [...] grudnia 2009r. odpowiedzi na skargę, Rada Gminy poinformowała, iż uznaje wskazane przez Prokuratora Okręgowego zarzuty za zasadne. Jednocześnie Rada Gminy podała, iż w trakcie sesji w dniu [...] grudnia 2009r. podjęta została uchwała nr XXXI/166/2009 w sprawie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy. Uchwała ta przewiduje utratę mocy zaskarżonej przez Prokuratora uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej ppsa). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego takiego aktu lub uchwały przez stwierdzenie nieważności w całości lub w części, bądź stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ppsa). Na wstępie zaznaczyć należy, iż na dzień wydania w niniejszej sprawie wyroku uchwała nr XXXI/166/2009 Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2009r. w sprawie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa, a zatem zaskarżona uchwała zachowała moc obowiązującą. W konsekwencji brak było podstawy do uznania, że niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, a tym samym, że wystąpiła przesłanka do umorzenia postępowania. Prokurator Okręgowy wniósł skargę z powołaniem się na przepis art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985r. o prokuraturze (Dz.U. z 2008r. Nr 7, poz. 39 ze zm.), w myśl którego jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego, albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie, bądź kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru. W wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Konstrukcja powyższego przepisu oznacza, iż w przypadku stwierdzenia przez prokuratora, że uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem to do prokuratora należy wybór jednego spośród wskazanych przez ustawodawcę trybów zmierzających do przywrócenia stanu zgodności z prawem, czy to przez zmianę lub uchylenie uchwały przez organ, który ją wydał, czy też przez wyeliminowanie wadliwego aktu z obrotu prawnego przez sąd administracyjny. Ustawodawca zwolnił prokuratora z obowiązku uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia (lub wezwania organu do zmiany lub uchylenia skarżonego aktu), co wynika z treści art. 52 § 1 ppsa, zgodnie z którym skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Podnieść należy, iż podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W myśl przepisu art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ww. ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Zważyć przy tym trzeba, iż zgodnie z przepisem art. 94 ust. 1 ww. ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Z tego więc względu w pierwszej kolejności odnieść należy się do charakteru prawnego zaskarżonej uchwały, jako zagadnienia o najdalej idących konsekwencjach dla bytu prawnego tego aktu. Wskazać należy, że uchwała nr XXXIV/156/2006 Rady Gminy z dnia [...] lutego 2006r. w sprawie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy, podjęta na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm.) zwanej dalej ustawą, jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Na taki charakter powyższej uchwały wskazuje dyspozycja przepisu art. 19 ust. 1 in fine ustawy, na mocy którego uchwalony regulamin jest aktem prawa miejscowego. Na względzie mieć trzeba, iż regulamin wydawany jest na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale będzie bliżej nieokreślona grupa odbiorców usług. A zatem stwierdzenie podjęcia zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem prawa, implikuje stwierdzenie przez Sąd jej nieważności w każdym czasie (art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym a contrario). W tym miejscu wskazać należy, iż stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z powyższego wynika, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może wkraczać w tych działaniach w materię uregulowaną ustawą. Z uwagi na fakt, iż uchwała rady gminy, będąca źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej gminy, jest aktem prawa miejscowego, musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu bez potrzeby wpisywania do jej treści postanowień ustawowych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2003r., sygn. akt I SA/Lu 882/02 oraz z dnia 16 marca 2001r., sygn. akt IV SA 385/99). Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały zaakceptować należy stanowisko Prokuratora Okręgowego, iż uchwalony przez Radę Gminy Regulamin podjęty został z istotnym naruszeniem prawa, polegającym na powtórzeniu w § 24 oraz w § 54 tegoż Regulaminu regulacji ustawowych zawartych w rozdziale 6 ustawy, zatytułowanym "Przepisy karne i kary pieniężne". Wskazać należy, iż § 24 Regulaminu stanowiący, iż "kto bez uprzedniego zawarcia pisemnej umowy pobiera wodę z urządzeń wodociągowych będących we władaniu Gminy podlega karze grzywny w wysokości do 5.000 PLN" stanowi powtórzenie art. 28 ust. 1 ustawy, na mocy którego "kto bez uprzedniego zawarcia umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, pobiera wodę z urządzeń wodociągowych, podlega karze grzywny do 5.000 zł". Porównując z kolei treść art. 28 ust. 4 ustawy, na mocy którego "kto bez uprzedniego zawarcia umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, wprowadza ścieki do urządzeń kanalizacyjnych podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny do 10.000 zł" z dyspozycją § 54 Regulaminu przewidującego, iż "korzystanie z urządzeń kanalizacyjnych bez zawarcia umowy podlega karze grzywny do 10.000 PLN", stwierdzić trzeba, iż przepis § 54 nie tylko powtarza uregulowanie ustawowe zawarte w przywołanym art. 28 ust. 4 ustawy, ale i w sposób nieuprawniony modyfikuje te uregulowania, ograniczając się do jednego tylko rodzaju kary wskazanego przez ustawodawcę. Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż uchwała przewidziana w art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie jest aktem prawa miejscowego zawierającym przepisy porządkowe w rozumieniu art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to w szczególności, iż Regulamin nie może formułować przepisów karnych, gdyż takie przepisy mogą znaleźć się tylko w przepisach porządkowych. Stwierdzając powyższe, mając na względzie dyspozycję § 143 w zw. z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908), na mocy których w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanął na stanowisku, iż niedopuszczalnym było zamieszczenie wymienionych wyżej regulacji w uchwale Rady Gminy podjętej na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, gdyż są one przedmiotem odrębnego przepisu rangi ustawowej. Pogląd o niedopuszczalności powtarzania w stanowiącym akt prawa miejscowego Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków przepisów ustawowych lub ich modyfikacji ugruntowany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 8 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 370/07). Ponadto za sprzeczne z prawem uznać należy dokonywanie zmian w zapisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny, niż w ustawie. Sąd podziela stanowisko prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie, iż powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego co zostało już pomieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2002r., sygn. akt II SA/Ka 508/02, z dnia 30 stycznia 2003r., sygn. akt II SA/Ka 1831/02, z dnia 25 marca 2003r., sygn. akt II SA/Wr 2572/02). Sąd uznał, iż uchwała Rady Gminy, regulująca w § 24 oraz w § 54 jeszcze raz to, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie, jako istotnie naruszająca prawo, jest w tym zakresie nieważna. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym również w skardze Prokuratora Okręgowego wyroku z dnia 14 października 1999r. (sygn. akt II SA/Wr 1179/90), trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Stwierdzone powyżej naruszenie zakazu powtarzania i modyfikowania w kontrolowanym Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy przepisów ustawy skutkować musiało stwierdzeniem przez Sąd nieważności § 24 oraz § 54 zaskarżonej uchwały, zgodnie z art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do treści art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż zaskarżona uchwała w części objętej stwierdzeniem nieważności nie podlega wykonaniu.