II SA/Go 703/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. sprawy ze skargi Z.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Centrum Pomocy Rodzinie i Polityki Społecznej z dnia [...] r., nr [...], działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta. Wnioskiem z [...] stycznia 2013 r. Z.K. wystąpił do Centrum Pomocy Rodzinie i Polityki Społecznej (dalej: CPRiPS) o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad matką R.K.. Do wniosku dołączył orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z [...] stycznia 2013r. nr [...], stwierdzające u matki wnioskodawcy znaczny stopień niepełnosprawności, istniejący na stałe od 2007 r. (ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] grudnia 2012 r.), kopie dowodów osobistych, odpis skrócony aktu zgonu ojca J.K., świadectwo pracy z [...] grudnia 2010 r. dokumentujące ostatnie zatrudnienie w K sp. z o.o. w okresie od [...] listopada 2010 r. do [...] grudnia 2010 r. oraz zaświadczenie o dochodach. 1 marca 2013 r. Z.K. złożył oświadczenie, iż mieszka sam, utrzymuje się w prac dorywczych, otrzymuje dodatek mieszkaniowy oraz pomoc z CPRiPS. Wskazał, że jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku. Po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, decyzją z [...] kwietnia 2003 r. nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, Dyrektor CPRiPS, powołując się na przepis art. 16a i art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm., dalej: u.ś.r ) odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką R.K.. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskodawca nie spełnia przesłanki o jakiej mowa w art. 16a u.ś.r. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem wymagana jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przeprowadzone postępowanie wykazało, iż Z.K. pracował w okresie od [...] listopada 2010 r. do [...] grudnia 2010 r., zatem stronie nie przysługuje prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad R.K., gdyż wnioskodawca nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. R.K. posiada znaczny stopień niepełnosprawności ustalony od [...] grudnia 2012 r. Orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane [...] stycznia 2013 r., zatem nie została spełniona ustawowa przesłanka niezbędna do przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż niepełnosprawność o znacznym stopniu powstała później niż rozwiązanie umowy o pracę. W odwołaniu od decyzji wnioskodawca wskazywał, iż [...] listopada 2010 r. nie stawił się w pracy ponieważ sprawował opiekę nad chorą matką. Wskazał, że matka ma 79 lat i wymaga całodobowej opieki. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) decyzją z [...] czerwca 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO za prawidłowe uznało stanowisko organu pierwszej instancji, iż wnioskodawca nie spełnia przesłanek do nabycia specjalnego zasiłku opiekuńczego. Odwołujący nie może być uznany za osobę, która zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, nie zrezygnował bowiem z zatrudnienia, skoro nie pracuje od [...] grudnia 2010 r. Powyższe dowodzi braku związku między zaniechaniem podjęcia pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad matką. Nadto SKO wskazało, że Z.K. nie podejmował zatrudnienia od grudnia 2010 r. podczas gdy orzeczenie lekarskie o niezdolności matki do samodzielnej egzystencji zostało wydane [...] stycznia 2013 r. i stwierdza, że stopień niepełnosprawności datuje się od [...] grudnia 2012 r., tym samym brak jest związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez odwołującego się zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Świadczenie to nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad rodzicem, które wynika z prawnego i moralnego obowiązku dzieci względem rodziców, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki. W skardze na decyzję SKO Z.K. wskazał, że w przedstawionym ostatnim świadectwie pracy jest informacja o nieobecności nieusprawiedliwionej w dniu [...] listopada 2010 r. Skarżący stwierdził, że oznacza to, że pracę porzucił tzn. zrezygnował z niej. Wskazał, że od tamtego czasu jest bezrobotny. Skarżący podał także, że jego matka ma 79 lat, nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji. Oprócz "miażdżycy nóg" jest prawie niewidoma. Wymaga całodobowej opieki. Wszelkie sprawy jak żywienie, zakupy, porządki, leczenie, wykupywanie lekarstw, przewozy do szpitali, zaopatrzenie w opał a następnie palenie w piecu, wykonuje osobiście skarżący. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego realizowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.). Pod pojęciem owej kontroli należy rozumieć porównywanie czynności organu administracji rządowej lub samorządowej z wzorcem ustanowionym przez obowiązujące normy prawne. Sąd administracyjny, w ramach postępowania wywołanego skargą, kontroluje prawidłowość zastosowanej przez organ administracji publicznej podstawy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Podstawą rozstrzygnięcia organu administracji jest zaś całokształt przepisów prawa zastosowanych przez niego w celu wydania rozstrzygnięcia na gruncie ustalonego stanu faktycznego. Rozpoznając skargę na akt lub czynność organu administracji publicznej sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy administracyjnej, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według wskazanego kryterium legalności (zgodności z prawem) Sąd uznał, iż skargę należało uwzględnić aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej podniesione. Przedmiotem oceny Sądu pozostawała decyzja o odmowie przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu stanowił przepis art. 16a ust. 1 u.ś.r. Zgodnie z nim specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy jest nowym świadczeniem, wprowadzonym do u.ś.r przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548) zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli, poza innymi warunkami, łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. (dochód nie wyższy niż 623 zł na osobę w rodzinie). W kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadzała się zasadniczo do oceny spełnienia przez skarżącego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z ust. 1 art. 16a u.ś.r. Bezsporne bowiem jest, że na skarżącym jako synu osoby, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ciąży zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny. Spełnione zostało też kryterium dochodowe, a rodzinny wywiad środowiskowy pozwala na przyjęcie, iż skarżący faktycznie sprawuje nad matką stałą opiekę. Jako przyczynę odmowy przyznania dochodzonego świadczenia organy orzekające w sprawie zgodnie uznały, iż fakt ustania ostatniego zatrudnienia skarżącego z dniem [...] grudnia 2010r. oraz okoliczność, iż z orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że u matki wnioskodawcy niepełnosprawność w stopniu znacznym powodująca konieczność stałej opieki innej osoby, datuje się od [...] grudnia 2012 r., przesądzają o braku bezpośredniego związku między ustaniem zatrudnienia a koniecznością opieki, a tym samym wykluczone jest uznanie, iż spełniona została przesłanka rezygnacji z zatrudnienia. W swych rozważaniach organy skupiły się wyłącznie na ostatnim okresie pozostawania skarżącego w zatrudnieniu. Tymczasem z rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze skarżącym [...] marca 2013 r. oraz jego oświadczenia z tej samej daty wynika, że skarżący zarejestrowany jest Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Z akt sprawy wynika, że w związku z przyznaniem skarżącemu decyzją Dyrektora CPRiPS z [...] marca 2013 r. świadczenia pielęgnacyjnego na okres od [...] grudnia 2012 r. do [...] grudnia 2012 r., Powiatowy Urząd Pracy decyzją z [...] marca 2013 r. orzekł o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] grudnia 2012 r. W takiej sytuacji organ pierwszej instancji powinien ustalić, czy skarżący od stycznia 2013 r. ponownie został zarejestrowany w PUP jako osoba bezrobotna. Zaniechanie to oznacza, iż decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. Zaakcentować należy, iż istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego, tak zresztą jak i świadczenia pielęgnacyjnego, jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007 r., I OSK 1411/06). Innymi słowy - w toku postępowania administracyjnego o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego organ powinien ustalić, czy strona występująca z żądaniem przyznania jej świadczenia znajduje się w takiej sytuacji życiowej i rodzinnej, że gdyby nie sprawowała opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a zostałaby jej zaoferowana praca, to byłaby gotowa do jej podjęcia. Przywołać w związku z tym należy definicję osoby bezrobotnej zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2013 r., poz. 674), zgodnie z którą osobą posiadającą taki status jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Zatem osoba taka w sytuacji powstania konieczności sprawowania opieki na niepełnosprawnym członkiem rodziny rezygnuje z gotowości do pracy, a zatem również z potencjalnej pracy, którą mogłaby wykonywać w sytuacji zaproponowania jej zatrudnienia przez organ zatrudnienia gdyby dysponował on ofertami pracy. To potencjalne zatrudnienie nie jest jednak tożsame z trwającym zatrudnieniem, z którego, w myśl art. 16a u.ś.r osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy musiałaby zrezygnować. Tym samym nie można uznać, iż w przypadku osoby bezrobotnej nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia o jakiej mowa w powołanym przepisie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym w sprawach dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego utrwalił się pogląd, iż nie każda rezygnacja i niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko takie, której celem jest sprawowanie opieki. Rezygnacja i niepodejmowanie zatrudnienia musi być zatem wyłącznie spowodowane koniecznością sprawowania opieki, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym ugruntowane było stanowisko dopuszczające możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie bezrobotnej, jeśli oczywiście zachodził wyraźny i bezpośredni związek czasowy między rezygnacją z podjęcia zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą najbliższą ( vide: wyroki NSA z 24 października 2008 r., I OSK 1758/07 i 7 lipca 2011r., I OSK 437/11 baza orzeczeń nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy organy nie ustaliły czy skarżący ponownie zarejestrował się w PUP jako osoba bezrobotna a więc czy pozostawał w zdolności i gotowości do podjęcia pracy od momentu rejestracji w charakterze osoby bezrobotnej. Z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności [...] stycznia 2013 r. wynika, iż pogorszenie stanu zdrowia matki, skutkujące uznaniem jej za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym i wymagającą stałej opieki nastąpiło od [...] grudnia 2012 r. Od tego dopiero momentu matka skarżącego stała się osobą wymagająca opieki, w rozumieniu u.ś.r, a skarżący zrezygnował z zatrudnienia (rozumianego jako istniejąca po jego stronie zdolność i gotowość do podjęcia pracy) w celu sprawowania opieki nad członkiem rodziny, w stosunku do którego ciąży na nim obowiązek alimentacyjny. Końcowo wskazać należy, iż ustawodawca wśród wskazanych w art. 16 a ust. 8 u.ś.r szeregu okoliczności stanowiących przesłanki negatywne uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie wskazał statusu bezrobotnego osoby ubiegającej się o taki zasiłek. Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznając, iż wydane zostały z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego i procesowego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.