II SA/Go 71/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Dyka-Tarnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi B.O., J.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących B.O. i J.O. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: K.p.a.) utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - myjni samochodowej wraz z wolno stojącym odkurzaczem i infrastruktury technicznej na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. Uzasadniając decyzję SKO wskazało, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta Gminy, wystąpili B. i J.O. - właściciele działki nr [...]. SKO wyjaśniło, że interes prawny, którego istnienie po stronie osoby wnioskującej w sprawie warunkuje przyznanie takiej osobie przymiotu strony w określonej sprawie administracyjnej, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej tej osoby (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 1994 r., sygn. akt I SA 979/93). Interes prawny powinien być wywiedziony z norm prawa materialnego, a to oznacza, że dla ustalenia, czy danej osobie w danym postępowaniu przysługuje legitymacja procesowoadministracyjna, czy też nie, koniecznym jest wskazanie przepisów prawa powszechnie obowiązującego na podstawie, którego może ta osoba skutecznie żądać czynności organu z uwagi na swoje uprawnienie lub obowiązek wypływające z tej normy prawnej. Ponadto cechami interesu prawnego jest to że musi być on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie będzie znajdowało potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05). Innymi słowy stroną danego postępowania administracyjnego może być wyłącznie osoba, o której prawach lub obowiązkach organ rozstrzyga w danej sprawie administracyjnej albo osoba, na której prawa lub obowiązki będzie miała wpływ decyzja organu rozstrzygająca o sferze praw lub obowiązków innej osoby. SKO wskazało, że w niniejszej sprawie jakkolwiek B. i J.O. są właścicielami nieruchomości położonej w [...] i to w sąsiedztwie terenu inwestycyjnego, to jednak znajdującej się poza obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a zatem B. i J.O. nie legitymują się interesem prawnym do działania w sprawie wywodzonym z norm prawa rzeczowego. SKO zaznaczyło, że co do zasady, stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy są, oprócz wnioskodawcy, tylko właściciele/użytkownicy wieczyści nieruchomości przyległych do terenu inwestycyjnego. Istnieją jednak pewne odstępstwa polegające na tym, że w pewnych sytuacjach dana osoba (podmiot) wykaże swój własny, indywidualny interes prawny w danej konkretnej sprawie administracyjnej, co oznacza, że dana osoba - aby mogła uzyskać przymiot strony w danym postępowaniu administracyjnym - winna wskazać konkretną okoliczność, która godzi w jej indywidualny interes oraz przepis prawa, która ją upoważnia do indywidualnego działania w danej sprawie. Powyższe należy również odnosić do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zapadłej w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. SKO wskazało, że z akt sprawy wynika iż skarżący nie wskazali takiej okoliczności, która - w powiązaniu z konkretnym przepisem prawa materialnego - miałaby uzasadniać indywidualny interes prawny do bycia stroną w danej sprawie. Na podstawie przywoływanej przez skarżących argumentacji można co najwyżej przyjąć, że B. i J.O. posiadają wyłącznie interes faktyczny w załatwieniu tej sprawy. Wyraża się on w subiektywnej ocenie zrealizowanej inwestycji, co nastąpiło w sąsiedztwie nieruchomości stanowiącej własność B. i J.O. Ponieważ jednak interesu faktycznego nie można utożsamiać z interesem prawnym SKO rozpatrując złożony w trybie art. 127 § 3 K.p.a. wniosek podtrzymało wyrażoną ocenę, że B. i J.O. nie posiadają w sprawie przymiotu strony, wobec czego nie mogą prawnie skutecznie domagać się rozpoznania zgłoszonego przez siebie żądania. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi B.O. i J.O. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie: 1. art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, iż nie posiadają przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, co miało istotny wpływ na wynik postępowania; 2. art. 105 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i umorzenie postępowania, podczas gdy w sprawie nie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania; 3. art. 7, 75 i 77 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący i pominięcie dowodów złożonych przez skarżących w toku postępowania bez wskazania przyczyn ich pomięcia, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, w tym m.in.: - decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...] o dopuszczalnym poziomie hałasu; - pendrive z zapisem dźwięku i obrazu wykonanego na terenie posesji skarżących, - protokołu z posiedzenia Komisji Rolnictwa, Środowiska i Rozwoju Lokalnego oraz Komisji Mienia i Budżetu, Komisji Rewizyjnej, Komisji Oświaty, Kultury, Zdrowia i Spraw Społecznych, Sportu i Rekreacji Rady Gminy z dnia [...] lipca 2018 r. o negatywnym zaopiniowaniu lokalizacji myjni samoobsługowej na działce [...]; - pendrive z zapisem sesji Komisji Rady Gminy z dnia [...] lutego 2021 r. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że teren wokół inwestycji, tj. myjni samochodowej, to teren mieszkaniowy, zabudowany domkami jednorodzinnymi. Przedmiotowa inwestycja znacząco ogranicza możliwość prawidłowego użytkowania nieruchomości skarżących, jej zabudowy oraz sprzedaży, zatem - w ocenie skarżących - mają w niniejszej sprawie interes prawny. Ponadto skarżący wskazali, że z decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...] o dopuszczalnym poziomie hałasu wynika, że działka skarżących o numerze [...] należy do terenu chronionego akustycznie i znajduje się w najbliższym sąsiedztwie inwestycji (myjni), a zatem hałas emitowany przez samoobsługową myjnię samochodową oddziałuje na tę działkę, a to potwierdza stanowisko skarżących, iż w tej sytuacji mają przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, bowiem inwestycja - myjnia samochodowa - oddziałuje na ich nieruchomość. Skarżący wskazali ponadto, że SKO zupełnie pominęło dowód w postaci decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...] o dopuszczalnym poziomie hałasu, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż jest to dowód potwierdzający, iż posiadają interes prawny, bowiem inwestycja oddziałuje na ich nieruchomość. Decyzja Starosty została wydana na podstawie badań Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska oraz wizji lokalnych przeprowadzonych przez Starostę na działce skarżących jak i na działkach sąsiednich. SKO pominęło również przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przedłożony do akt sprawy pendrive z zapisem dźwięku i obrazu - 3 filmiki obrazujące poziom hałasu podczas eksploatacji myjni, a podobny dowód w sprawie SKO uznało jako wystarczający w przypadku działek sąsiadujących z posesją skarżących. Powyższe działania organu - zdaniem skarżących - powodują, iż w toku prowadzonego postępowania naruszone zostały przepisy art. 7, 75 i 77 § 1 K.p.a. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie jest przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Wreszcie w myśl art. 135 tej ustawy - sąd orzeka w granicach sprawy, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie wydawania tego aktu. Uwzględniając skargę na decyzję, sąd uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Rozpoznając wniesioną skargę w ramach powołanych przepisów Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 105 § 1, art. 28 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżącym – wnioskodawcom stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - myjni samochodowej wraz z wolno stojącym odkurzaczem i infrastruktury technicznej na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zgodnie z jego treścią stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 105 § 1 K.p.a. stanowi natomiast, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Rozstrzygając ten spór należy wskazać, że krąg stron (podmiotów posiadających interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a.) w sprawie o ustalenie warunków zabudowy musi być ustalany z uwzględnieniem jej charakteru, który jest ściśle związany z określonym obszarem odziaływania projektowanej inwestycji. W związku z tym stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy mogą być, oprócz właścicieli lub użytkowników wieczystych działek sąsiednich, także i właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Ustalenie kręgu stron postępowania zależy nie tylko od usytuowania poszczególnych nieruchomości względem terenu inwestycji, ale też charakteru planowanego przedsięwzięcia, rodzaju, stopnia i zakresu uciążliwości inwestycji oraz zasięgu oddziaływania na otoczenie (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 1809/12; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 135/11; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/10; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA 594/99, LEX nr 54166 oraz wyrok NSA z dnia 8 września 2004 r., sygn. akt OSK 394/04, LEX nr 160631). Powyższe uwagi należy również odnieść do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zapadłej w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Uznanie zatem za stronę postępowania w sprawie dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy właściciela nieruchomości sąsiedniej nie sprowadza się do prostego sprawdzenia sąsiedztwa. Oddziaływanie bowiem może zamykać się w granicach działki zainwestowanej, ale może również obejmować bezpośrednie, jak i niebezpośrednie sąsiedztwo. O istnieniu interesu prawnego danego podmiotu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy decydują zatem z jednej strony (w sferze faktycznej) charakter, cechy i skutki planowanej inwestycji (w tym rodzaj, stopień i zakres możliwych uciążliwości) dla całego obszaru potencjalnego jej odziaływania, z drugiej zaś strony (w sferze normatywnej) - treść przepisów prawa materialnego, które ze względu na zasadnicze parametry planowanej inwestycji i terytorialny zasięg jej oddziaływania mogą i powinny mieć zastosowanie w sprawie. W tym kontekście wskazać należy na art. 140 k.c. określający treść prawa własności, który może być źródłem interesu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oraz na art. 144 k.c. przewidujący ochronę nieruchomości sąsiednich przed immisjami. Ochronę taką przewidują także przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973) i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze regulujące w zakresie ochrony przed hałasem rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r., poz. 112). Określając krąg podmiotów posiadających status strony w wymienionym postępowaniu nie można też pominąć art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503), z którego wynika, że każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1261/13, LEX nr 1664409). W rozpoznawanej sprawie inwestycja objęta decyzją o warunkach zabudowy obejmuje budowę budynku usługowego - myjni samochodowej wraz z wolno stojącym odkurzaczem i infrastruktury technicznej na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. Charakter działalności i związane z nią w sposób oczywisty uciążliwości, związane z hałasem, mogą zatem uzasadniać uznanie statusu właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania jako stron postępowania. Nie może budzić wątpliwości, że związana z prowadzeniem tej działalności zmiana klimatu akustycznego dotyczy także oddalonej - jak ustaliło SKO na podstawie pisma Wójta Gminy z dnia [...] marca 2021 r. - o 46 m., zabudowanej budynkiem mieszkalnym i garażowym nieruchomości nr [...] należącej do skarżących. Nie ma przy tym znaczenia czy spowoduje to na tej nieruchomości przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu dla zabudowy mieszkaniowej, które, zgodnie z pozycją 2a tabeli nr 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku wynoszą 50 dB w porze dziennej i 40 dB w porze nocnej . Określenie "oddziaływanie" odnosi się bowiem również do terenów, na których uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicy norm wynikających z przepisów prawa lub wydanych na ich podstawie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 832/11). W tym miejscu należy także wskazać, że przesłanki przyznania statusu strony postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, zgodnie z art. 28 K.p.a., nie stanowi wykazanie naruszenia interesu prawnego danego podmiotu, lecz wystarczająca jest sama możliwość zaistnienia takiego naruszenia. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W tym kontekście twierdzenia organu o braku interesu prawnego skarżących jawią się jako dowolne. Ponadto wskazać należy, że SKO nie odniosło się do argumentacji skarżącej, popartej dowodami w szczególności w postaci nagrań pomiaru hałasu dokonywanych na ich działce oraz pominęło okoliczność, iż byli oni stronami postępowania zakończonego w I instancji decyzją Starosty z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...] o dopuszczalnym poziomie hałasu, co świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że w stanie faktycznym sprawy SKO niezasadnie przyjęło, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., tym samym nie mogli oni skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - myjni samochodowej wraz z wolno stojącym odkurzaczem i infrastruktury technicznej. Wobec tego zdaniem Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1, art. 28 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygając sprawę ponownie SKO zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku (art. 153 p.p.s.a.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, oraz koszty dojazdu do sądu w wysokości 200 zł. SWSA Grażyna Staniszewska SWSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski SWSA Michał Ruszyński