II SA/Go 711/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Asesor WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem złożonym dnia [...] marca 2008 roku P.N. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Oddział o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od maja 1999 roku do czerwca 2006 roku w kwocie łącznej 67 124, 86 zł i odsetek w kwocie 24 969 zł. W uzasadnieniu powoływał się na skrajnie trudną sytuację materialną jego i rodziny, która nie pozwala mu na uiszczenie zaległości składkowych. W szczególności podnosił, iż ma na utrzymaniu dwoje studiujących dzieci i chorująca żonę zatrudnioną na 1/2 etatu. Wskazywał, iż prowadzi działalność gospodarczą w branży ogólnobudowalnej, która cechuje się sezonowością frontu robót i trudnościami w egzekwowaniu należności za wykonane prace budowlane. Podnosił, iż na dzień składania wniosku działalność przyniosła mu stratę ok. 24 000 zł. Nieopłacanie składek wynikało z niskich dochodów niewystarczających na pokrycie kosztów niezbędnych do utrzymania mieszkania i podstawowych potrzeb rodziny. Zakład Ubezpieczeń Społecznych - Oddział przeprowadził postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia stanu rodzinnego i majątkowego wnioskodawcy i decyzją z dnia [...] czerwca 2008 roku z powołaniem na przepisy art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 2, 3 i 3a, art. 30 i 32 oraz 123 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych ( tekst jednolity: Dz.U. z 2007 roku, Nr 11, poz. 74 zez zm. - dalej jako: ustawa o sus ) oraz § 3 ust. 1 pkt 1-3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ( Dz.U z 2003 roku, Nr 141, poz. 1365 ) oraz art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego ( tekst jednolity: Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: rozporządzenie) odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za okres od września 1999 roku do grudnia 2007 roku w łącznej kwocie 77 067,49 zł na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych ( pkt I decyzji ) i umorzył postępowanie w sprawie w zakresie wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych, w tym na ubezpieczenie społeczne w kwocie 15 431, 71 zł z odsetkami i ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 2 617,95 zł z odsetkami ( pkt II decyzji) . W uzasadnieniu, przedstawiając sytuację majątkową i rodzinną wnioskodawcy, wskazał na dalsze prowadzenie przez niego działalności gospodarczej, uzyskiwany z niej dochód w latach 2006 i 2007 ( 7 893,01 zł i 11 001,6 zł ), wysokość straty do marca 2008 roku – ok. 30 000 zł , dochody żony ( 563 zł ), posiadanie mieszkania własnościowego i nieruchomości zabudowanej garażem, samochodu osobowego [...] obciązonego zastawem rejestrowym oraz dwóch samochodów dostawczych Żuk i Nysa. Wskazał też na wysokość deklarowanych przez wnioskodawcę niezbędnych wydatków na opłaty związane z utrzymaniem mieszkania i in. stałe opłaty ( 1024 zł ) oraz fakt pozostawania w realizacji urzędu skarbowego, mimo umorzenia egzekucji sądowej, wystawionych przez ZUS tytułów wykonawczych. Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy organ uznał, iż nie zachodzą przesłanki do umorzenia składek wynikające z art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o sus bowiem w sytuacji wnioskodawcy nie można stwierdzić istnienia całkowitej nieściągalności w rozumieniu wskazanych przepisów w sytuacji dalszego prowadzenia działalności gospodarczej, posiadania majątku nieruchomego, niestwierdzenia bezskuteczności egzekucji. W ocenie organu nie zachodziły też przesłanki wynikające z art. 28 ust. 3a i wskazanego rozporządzenia umożliwiającego umorzenie składek mimo braku całkowitej nieściągalności. Zdaniem organu dłużnik nie wykazał bowiem - a na nim spoczywał ten ciężar - iż ze względu na stan majątkowy czy sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Akcentując uznaniowy charakter decyzji o umorzeniu składek Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził nadto, iż z uwagi na dalsze prowadzenie działalności przez dłużnika, posiadany przez niego majątek nie zostały wyczerpane jeszcze wszystkie możliwości zaspokojenia roszeń. Zwrócił też uwagę, iż ryzyko związane z prowadzeniem działalności gospodarczej nie zwalnia z obowiązku ponoszenia obciążeń publicznoprawnych, w tym i składek na ubezpieczenie społeczne. Odnośnie pkt II decyzji organ wskazał, iż w oparciu o przepis art. 105 Kpa jako bezprzedmiotowe zostało umorzone postępowanie w zakresie wniosku o umorzenie nieopłaconych należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych bowiem zgodnie z przepisem art. 30 ustawy o sus nie podlagaja one umorzeniu. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy P.N. wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie zaległych składek w łącznej kwocie 77 067,49 zł. Wskazał, iż w wyniku prowadzenia działalności gospodarczej poniósł dotkliwe straty finansowe na kwotę 13 224 i 813 złotych, które spowodowały, iż w budżecie jego rodziny brak środków na pokrycie nawet najniezbędniejszych wydatków. Straty te spowodowane były nieuiszczeniem przez kontrahentów zapłaty za wykonane roboty i niekorzystnymi dla wnioskodawcy rozstrzygnięciami sądowymi ( do wniosku dołączył kopie nakazów zapłaty i wyroków sądowych ). W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją NR [...] z dnia [...] sierpnia 2008 roku Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2008 roku uznając, iż w ustalonych okolicznościach sprawy brak podstaw do przyjęcia zaistnienia przesłanek umorzenia w postaci całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust 2 i 3 ustawy o sus. Za niewystępowaniem całkowitej nieosiągalności przemawia bowiem fakt prowadzenia egzekucji przez naczelnika urzędu skarbowego. Wnioskodawca nie wykazał także, stosownie do art. 28 ust 3a, by po jego stronie zachodziły okoliczności dające podstawy do umorzenia składek mimo braku całkowitej nieściągalności tj. by ze względu na stan majątkowy nie był w stanie opłacić należności ze względu na zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny o jakich mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Wywiódł, iż instytucja umorzenia składek ma charakter wyjątkowy i jest zastrzeżona dla przypadków, gdy ze względu na znikome dochody, stan zdrowia, wiek nie jest realnie możliwe wywiązanie się przez zobowiązanego ze zobowiązań wobec ZUS. Wnioskodawca natomiast osiąga stałe dochody, co daje możliwość spłaty zadłużenia w układzie ratalnym. W skardze skierowanej do WSA P.N. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i o umorzenie w całości należności z tytułu nieopłaconych składek w kwocie 77 067, 49 zł. W uzasadnieniu zarzucał, iż decyzja jest niezgodna ze stanem faktycznym bowiem wbrew ustaleniu organu: - nie osiąga z prowadzonej działalności stałych dochodów, co wykazał dokumentem potwierdzającym, iż na miesiąc marzec 2008 roku strata jego firmy budowlanej wynosiła 30 774, 46 zł , - egzekucja wobec niego okazała się bezskuteczna, co potwierdził Sąd Rejonowy w sprawie VIII Co 2376/08 - jego stan majątkowy i sytuacja rodzinna uniemożliwiają mu opłacenie zaległych składek gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki pozbawiając jego i rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W odpowiedzi na skargę organ domagał się jej oddalenia wywodząc jak w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do jej zarzutów dodatkowo wskazywał, że : - wykazanie straty w działalności firmy budowlanej za I kwartał 2008 roku, stanowiący ze względu na specyfikę branży, martwy sezon w budownictwie ) nie przesądza o braku dochodów, - powoływanie się na stwierdzenie bezskuteczności egzekucji jest nieuzasadnione bo w sprawie VIII Co 2376/08 Sąd Rejonowy oddalił wniosek o rozstrzygnięcie zbiegu egzekucji; powołana w uzasadnieniu postanowienia bezskuteczność w 2004 roku w sprawie dotyczyła jedynie egzekucji z jednego składnika majątku ruchomego dłużnika tj. samochodu marki [...] zatem nie możne stanowić podstawy do przyjęcia nieściągalności należności. - na brak całkowitej nieosiągalności wskazuje fakt, iż w toku pozostaje egzekucja administracyjna 137 tytułów wykonawczych, a prowadzący postępowanie naczelnik urzędu skarbowego nie stwierdził dotychczas nieściągalności; nadto na wniosek Zakładu Sąd Rejonowy dokonał w dniu [...] października 2006 roku w [...] prowadzonej dla nieruchomości skarżącego wpisu hipoteki przymusowej. W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2008 roku skarżący podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko wskazując, iż w dalszym ciągu prowadzona przez niego działalność gospodarcza wykazuje stratę, która wg stanu na październik w wysokości 1666 zł. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej podniesione. 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. 153, poz. 1269, ze zmianami ), sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy tj. w zakresie określonym w art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - przywoływanej w dalszej części jako: ppsa ). Ponadto wymaga podkreślenia, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ppsa ). 2. Przedmiotem sądowej kontroli była decyzja z dnia [...] sierpnia 2008 roku wydana, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy ( art. 83 ust. 4 ustawy o sus, art. 138 § 1 pkt 1 pkt 1 i art. 127 § 3 Kpa ) utrzymująca w mocy decyzję organu z dnia 27 czerwca 2008 roku o odmowie umorzenia składek i umorzeniu postępowania. Mając na uwadze stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2008 roku w sprawie II GSK 382/07 przyjąć należało, iż w istocie zaskarżona decyzja jest decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w imieniu którego działał Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Prezes Zakładu z kolei uprawniony był do upoważnienia do działania w imieniu Zakładu dyrektora Oddziału na podstawie § 2 ust. 2 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2008 roku w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych ( Dz. U. Nr 28 poz. 164 ). W związku z regulacją art. 83 ust 4 ustawy o sus wskazania wymaga, iż działanie organu rozpatrującego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, stanowiąc taki sam akt stosowania prawa jak rozstrzygnięcie organu I instancji. Zasadą postępowania odwoławczego regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem, iż organ II instancji rozpoznający odwołanie strony od decyzji organu I instancji nie tyle kontroluje prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia, co ma obowiązek po raz drugi merytorycznie rozpoznać sprawę administracyjną w zakresie w jakim była rozpoznawana przez organ I instancji, dodatkowo ustosunkowując się do podniesionych w odwołaniu ( tu: wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy ) zarzutów. Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym powinna odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 1 Kpa, a więc m.in. rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei stosownie do przepisu art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. 3. Analiza poddanej kontroli sądowej decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 roku wskazuje, iż organ nie zrealizował omówionej powyżej funkcji postępowania administracyjnego ( odwoławczego ) ani nie odniósł się do w sposób zindywidualizowany i konkretny do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy jak też i do zarzutów podniesionych we wniosku z dnia [...] lipca 2008 roku o ponowne rozpoznanie sprawy. Nadto, w ocenie Sądu w sprawie nie został w sposób dostateczny wyjaśniony stan faktyczny jak i częściowo błędnie zastosowano przepis art. 28 ust. 3a ustawy o sus oraz przepisy wydanego na podstawie ust. 3b rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 roku. 4. Osoba prowadząca działalność gospodarczą i zatrudniająca pracowników jest płatnikiem składek - za siebie jako ubezpieczonego i za zatrudnianych pracowników. Składki na ubezpieczenie społeczne pracowników są w części finansowane ze środków tych pracowników i w części ze środków pracodawcy ( osoby prowadzącej działalność gospodarczą). Składki w części finansowanej ze środków ubezpieczonych pracowników nie podlegają umorzeniu ( art. 30 ustawy o sus ). Natomiast kwestie umorzenia składek za własne ubezpieczenie społeczne osoby prowadzącej działalność gospodarczą jak i umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne pracowników w części finansowanej przez tę osobę jako pracodawcę reguluje art. 28 ustawy o sus. Z akt administracyjnych wynika, iż w okresie od 1999 roku skarżący zatrudniał i zatrudnia pięciu pracowników. Prawidłowe zastosowanie normy art. 28 ustawy o sus wymaga zatem w pierwszej kolejności ustalenia jakich nieopłaconych składek i przez kogo finansowanych dotyczy wniosek o umorzenie składek. Wykładnia przepisu art. 28 prowadzi do wniosku, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w części finansowanej przez płatnika składek ( czyli składki za pracowników w części finansowanej przez pracodawcę ) i za ubezpieczenie własne płatnika ( osoby prowadzącej działalność gospodarczą ) mogą być umarzane tylko w przypadku całkowitej nieściągalności w rozumieniu przepisu art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o sus. Natomiast w ust. 3a art. 28 ustawy o sus ustanowiony został wyjątek od powyższej reguły, przewidujący możliwość umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wyjątek ten jest jednak ustawowo ograniczony do jednej tylko kategorii zadłużenia tj. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Chodzi o składki na ubezpieczenie społeczne małych przedsiębiorców, którzy sami płacą składki za swoje ubezpieczenie i są jednocześnie płatnikami i ubezpieczonymi. To właśnie te należności Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć na podstawie rozporządzenia wykonawczego z dnia 31 lipca 2003 roku wydanego w oparciu o delegację zawartą w art.28 ust. 3b ustawy o sus, jeżeli zobowiązany wykaże, że ich opłacenie pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. W takiej sytuacji powoływanie się przez organ w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej jednocześnie na art. 28 ust. 2 i ust. 3 oraz ust. 3a jest bezpodstawne bowiem są to przepisy normujące odmienne i wykluczające się sytuacje. Inne są bowiem podstawy prawne i motywy działania organu, który umarza należności z tytułu składek, gdy są one całkowicie nieściągalne, a inne wtedy, gdy należności te są ściągalne, ale ich ściągnięcie byłoby nadmiernie uciążliwe dla zobowiązanego i jego rodziny ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2008 roku w sprawie II GSK 451/07 ). Z kontrolowanej decyzji nie wynika z jakich tytułów powstały zaległości w opłaceniu składek tj. w jakiej wysokości skarżący zalega ze składkami za własne ubezpieczenie społeczne, a w jakiej ze składkami na ubezpieczenie społeczne zatrudnianych pracowników ( w części finansowanej z jego środków jako pracodawcy ), a w jakiej są to składki finansowane przez ubezpieczonych pracowników, nie podlegające umorzeniu ( art. 30 ustawy o sus ) co do których postępowanie administracyjne powinno być umorzone. W ocenie Sądu, właśnie dopiero dokonanie przez Zakład wskazanego rozróżnienia składek ze względu na tytuł powstania i źródło ich finansowania pozwoli na rozważenie, które przepisy dotyczące umorzenia należy zastosować i na badanie czy ust. 3a może mieć zastosowanie do wnioskodawcy. Wielkość zadłużenia z tytułu składek na własne ubezpieczenie skarżącego ma bowiem oprócz innych okoliczności ( sytuacja majątkowa, rodzinna, zdrowotna ) także znaczenie dla oceny czy zaistniały przesłanki wskazane w rozporządzeniu z [...] lipca 2003 roku. Wydając decyzję załatwiającą wniosek o umorzenie składek organ ma obowiązek wskazać prawidłową podstawę faktyczną i prawną w oparciu o którą rozważał i wykluczył możliwość umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne. Wnioskodawca ma bowiem prawo znać motywy wydania decyzji odmownej wypływające z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i jego prawidłowej prawnej oceny ( art. 9 i 11 Kpa ) . Ze względu zatem na niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia i błędne zastosowanie przepisów art. 28 ustawy o sus i rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 roku zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu ( art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ppsa). W przedmiocie kosztów Sąd nie orzekał zważywszy na oświadczenie skarżącego, iż kosztów postępowania nie poniósł. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organu będzie precyzyjnie określić rodzaj i wysokość nie opłaconych składek ( pracownicze w tym finansowane ze środków pracodawcy czy własne ), a następnie w zależności od rodzaju składek zastosować prawidłowo właściwe normy prawne, zaś wydaną decyzję uzasadnić w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 Kpa z uwzględnieniem uwag wynikających z niniejszego uzasadnienia.