II SA/Go 714/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2011 r. sprawy ze skargi G.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...]r. nr [...], II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Starosta Powiatu decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] orzekł o utracie przez G.S. statusu bezrobotnego z dniem [...] lipca 2011 r. Starosta na wynikająca z dokumentów znajdujących się w posiadaniu organu okoliczność, iż G.S. nie stawiła się w wyznaczonym terminie w Powiatowym Urzędzie Pracy i nie zawiadomiła w okresie 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Jednocześnie organ poinformował, iż odzyskanie statusu osoby bezrobotnej może nastąpić po upływie co najmniej 120 dni od dnia niestawiennictwa w Powiatowym Urzędzie Pracy, w wyniku ponownej rejestracji. W odwołaniu od decyzji, G.S. wyjaśniła, iż przyczynę jej niestawiennictwa oraz uchybienia obowiązkowi poinformowania o przyczynie niestawiennictwa stanowił fakt, iż w dniu zarejestrowania się w charakterze bezrobotnego, tj. w dniu [...] czerwca 2011 r. znalazła się w szpitalu. Opisała także przedstawiła organowi zaświadczenie z okresu hospitalizacji. Wskazała także na dalszy przebieg badań diagnostycznych oraz diagnozę choroby nowotworowej, a także leczenie chemioterapią, które miało miejsce w okresie od [...] lipca 2011 r. do [...] lipca 2011 r. Wskazała, iż dostarczyła do urzędu zwolnienie lekarskie za okres do [...] lipca 2011 r., oraz kolejne obejmujące okres od [...] lipca 2011 r. do [...] sierpnia 2011 r. Podkreśliła, że depresja oraz ciężki stan pooperacyjny uniemożliwiły jej stawienie się w wyznaczonym czasie w PUP. Podkreśliła, że w dniu 20 lipca 2011r. złożyła pismo wyjaśniające zaistniałą sytuację. Jednocześnie zwróciła się do organu o przywrócenie jej statusu bezrobotnego. Wojewoda po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia (...) "Bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy (...)". Organ II instancji stwierdził, iż argumenty podnoszone w odwołaniu nie mogą być podstawą do usprawiedliwienia w zakresie zachowania terminu wizyty, gdyż w dniu rejestracji strona zapoznała się z katalogiem praw i obowiązków osoby bezrobotnej, zawartych w "Informacji dla osób rejestrujących się u powiatowym urzędzie pracy", co potwierdziła własnoręcznym podpisem i zobowiązała się do jego przestrzegania. Jednym z obowiązków bezrobotnego jest zgłaszanie się w terminie na wyznaczona wizytę, natomiast jeżeli dzień wyznaczonej wizyty w PUP przypada w okresie zwolnienia, do urzędu pracy należy zgłosić się dnia następnego po zakończeniu zwolnienia lekarskiego. Wojewoda wskazał, że organ I instancji pomimo, iż strona nie stawiła się na wyznaczoną wizytę w dniu [...].06.2011 r. i nie przedstawiła zwolnienia lekarskiego potwierdzającego niezdolność do pracy na druku ZUS ZLA w okresie od [...].06.2011r. do [...].06.2011r. postanowił przychylić się do prośby strony i usprawiedliwić wskazany okres oraz uznać, iż w tym okresie strona nie była zdolna do podjęcia zatrudniania pomimo, iż nie udokumentowała tego w sposób prawidłowy. Jednocześnie organ I instancji, nie usprawiedliwił stronie niestawiennictwa w urzędzie pracy w dniu [...].07.2011 r., gdyż strona w okresie od [...].06.2011r. do [...].07.2011 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim, a zgodnie z "Informacją dla osób rejestrujących się w powiatowym urzędzie pracy", którą strona otrzymała w dniu rejestracji i zobowiązała się do jej przestrzegania powinna zgłosić się dnia następnego po ustaniu zwolnienia lekarskiego. Tym samym w związku z okolicznością, iż wyznaczona wizyta w urzędzie pracy przypadała na dzień [...].06.2011r. i strona nie miała wyznaczonej kolejnej wizyty, powinna zgłosić się do PUP w celu potwierdzenia zdolności do podjęcia pracy dnia następnego po ustaniu zwolnienia lekarskiego, tj. w dniu [...].07.2011 r., a jeżeli w dalszym ciągu nie była zdolna do pracy, powinna dostarczyć zwolnienie lekarskie na odpowiednik druku za okres od [...].07.2011r. do [...].07.2011r. Ponieważ jednak Pani S. tego nie uczyniła, jak i w okresie 7 dni od dnia niestawiennictwa nie poinformowała urzędu pracy o uzasadnionej przyczynie swojego niestawiennictwa, Starosta pozbawił ja statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] 07.2011r. G.S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na wskazaną powyżej decyzję Wojewody. Podkreśliła, iż pomimo okoliczności, iż nieprawidłowo usprawiedliwiła czas swojej nieobecności, organ uwzględnił jej wyjaśnienia za okres od [...] czerwca 2011 r. do [...] czerwca 2011 r. Podkreśliła, iż wraz otrzymaniem diagnozy o chorobie nowotworowej zawalił jej się świat. Wyjaśniła, iż stwierdzono u niej raka jajnika prawego z przerzutami na jajnika lewego, prosówkowaty rozsiew do otrzewnej oraz wysięk nowotworowy w prawej jamie płucnej. Wskazała na okresy hospitalizacji, zwolnienia lekarskiego obejmujące okresy od [...] czerwca 2011 do [...] lipca 2011 r., od [...] lipca 2011 r. do [...] lipca 2011 r., zwolnienia lekarskiego za okres od [...] lipca 2011 r. do [...] sierpnia 2011 r. oraz od [...] sierpnia 2011 r. do [...] września 2011 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje. Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ), ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji ( innego aktu lub czynności ) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) nazywanej dalej "ppsa" , wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 tej regulacji, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w postępowanie w rozpoznawanej sprawie dotyczyło pozbawienia G.S. statusu bezrobotnego. Przyczynę faktyczną orzeczenia organu o pozbawieniu strony statusu osoby bezrobotnej, była okoliczność niestawienia się przez w/w w wyznaczonym terminie w Powiatowym Urzędzie Pracy oraz fakt, iż nie poinformowała ona w ustawowo określonym terminie o usprawiedliwionej przyczynie swojego niestawiennictwa. Organy uznały, iż obowiązkiem strony było stawienie się w PUP w dniu następnym po zakończeniu zwolnienia lekarskiego, tj. w dniu [...] lipca 2011r., jednakże G.S. uchybiła temu obowiązkowi. Wyjaśnić zatem należy, iż zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. nr 69 poz. 415 ze zm.) bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. W przypadku bezrobotnego będącego dłużnikiem alimentacyjnym, w rozumieniu przepisów o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, wyznaczony termin nie może być dłuższy niż 90 dni. Z kolei w myśl pkt 4 ust. 4 art. 33 ustawy starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy odpowiednio na okres wskazany w pkt 3, w zależności od liczby niestawiennictw. Z powołanego przepisu wynika, iż sankcja pozbawienia statusu bezrobotnego może być zastosowana w sytuacji, gdy bezrobotny nie powiadomi o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa w okresie do 7 dni. Tutejszy Sąd przychyla się do wyrażonego w orzecznictwie jeszcze w poprzednim stanie prawnym poglądu, iż niestawiennictwo w wyznaczonym dniu w powiatowym urzędzie pracy z przyczyn od bezrobotnego niezależnych i niemożność powiadomienia o tym we właściwym czasie, nie może prowadzić do pozbawienia statusu bezrobotnego (patrz: wyrok NSA z dnia 18.10.1995 r. sygn. akt II SA 2102/05). Pogląd ten zachował aktualność także w odniesieniu do obecnego stanu prawnego. W ocenie Sądu bowiem, bieg 7 – dniowego terminu, o którym mowa w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy nie rozpoczyna się automatycznie od dnia, na który wyznaczono stronie obowiązek stawiennictwa, lecz zależy od tego, czy w tym czasie bezrobotny miał możliwość takiego powiadomienia. Oczywistym wydaje się, że bieg terminu do takiego powiadomienia rozpoczyna się od dnia ustania obiektywnej przeszkody uniemożliwiającej to powiadomienie. Okoliczności te starosta obowiązany jest ocenić w odniesieniu do każdego stanu faktycznego indywidualnie. W dalszej kolejności wyjaśnienia wymaga, iż zwrot "uzasadniona przyczyna", którym posłużył się ustawodawca w treści art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia (...) dotyczy okoliczności obiektywnych, niezależnych od woli bezrobotnego, takich jak nagła choroba, brak możliwości dojazdu z powodu przerw w komunikacji (por. Wyrok NSA z dnia 01.08.2007 r. sygn. akt I OSK 1821/06). Wprawdzie w orzecznictwie wskazuje się, iż niewystarczające jest samo oświadczenie strony co do przyczyny niestawiennictwa, jednakże pamiętać należy, że organ podejmujący decyzję w sprawie ma obowiązek wezwać do uzupełnienia złożonych przez stronę wyjaśnień, w sytuacji gdy w jego ocenie nie są one wystarczające lub budzą wątpliwości. Stosownie do treści art. 75 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. nr 98 poz. 1071 ze zm.) organ powinien dopuścić wszelkie dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, o ile nie pozostają one w sprzeczności z prawem (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14.02.2008 r. sygn. akt III SA/Gd 11/08). Wreszcie podkreślenia wymaga, iż ustawodawca nałożył na bezrobotnego obowiązek powiadomienia o uzasadnionej przyczynie absencji, a nie usprawiedliwienia niestawiennictwa w urzędzie w wyznaczonym terminie (por. wyrok NSA z dnia 05.12.2007 r. sygn. akt I OSK 245/07). W ocenie tut. Sądu oznacza to, że strona zobowiązana jest do wykazania usprawiedliwionej przyczyny nieobecności, jednakże może to uczynić wszelkimi dostępnymi i zgodnymi z prawem środkami dowodowymi, i tak w odniesieniu do choroby, nie zawsze będzie konieczne przedstawienie zaświadczenia lekarskiego według obowiązującego wzoru – druk ZUS ZLA. Strona może wykazać fakt przebycia choroby także przy użyciu innych środków dowodowych. Stosownie do dyspozycji art. 80 kpa organ administracji publiczne ocenia czy dana okoliczność faktyczna została udowodniona w oparciu o całokształt materiału dowodowego, zgromadzonego z zachowaniem przepisów art. 7 i 77 kpa. Wskazane przepisy obligują go do podejmowania, tak z urzędu jak i na wniosek strony, wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, oraz zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, skarżąca została poinformowana o obowiązkach jakie ciążą na niej z tytułu zarejestrowania w Powiatowym Urzędzie Pracy i nadania jej statusu bezrobotnego. Bezspornym w niniejszej sprawie jest również, iż skarżąca nie stawiła się w wyznaczonym terminie w PUP, w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia zatrudnienia, wyznaczonym na dzień [...] czerwca 2011 r. W ocenie Sądu rozstrzygając w niniejszej sprawie organy przekroczyły w sposób niewątpliwy granice swobodnej oceny dowodów, mającej swój normatywny wyraz w dyspozycji art. 80 kpa. Uwzględniając powyższe rozważania, w tym fakt, iż w kontekście art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, strona w zasadzie miała obowiązek powiadomić o uzasadnionej przyczynie absencji w okresie od dnia [...] czerwca 2011 r. do dnia [...] lipca 2011r. nie znajduje uzasadnienia stanowisko organu odwoławczego, iż G.S. w sposób nieprawidłowy usprawiedliwiła czas swojej nieobecności. Przedstawione przez stronę okoliczności organy uznały za wiarygodne i podlegające uwzględnieniu w odniesieniu do okresu od dnia [...] czerwca 2011 r. do dnia [...] lipca 2011 r. W tym zakresie przeprowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające i ocenę dowodów należy uznać za zgodne z powołaną zasadą swobodnej oceny dowodów. W ocenie Sądu, nie zrozumiałe i nieznajdujące uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym jest natomiast stanowisko organu, który zakwestionował wyjaśnienia strony dotyczące czasookresu od dnia [...] lipca 2011 r. do [...] lipca 2011 r. Wobec wątpliwości w tym zakresie, organ korzystając z uprawnień wynikających z przepisów postępowania administracyjnego, mógł wezwać stronę do uzupełnienia złożonych wyjaśnień. Obowiązkiem organu było bowiem ustalenie, kiedy obiektywnie ustała przyczyna uniemożliwiająca stronie powiadomienie o przyczynie niestawienia się w urzędzie, a więc kiedy ustały usprawiedliwione przyczyny uchybienia wskazanemu obowiązkowi. Przeprowadzona przez Staroste ocena nie znalazła swojego wyrazu w wydanej w sprawie decyzji administracyjnej, co stanowi o naruszeniu przez ten organ dyspozycji art. 107 § 3 kpa. Organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego w odniesieniu do wskazanych przez G.S. okoliczności, uznał je za wystarczające jedynie co do części okresu, gdy strona pozostawała bierna (tj. do dnia [...] lipca 2011 r.), natomiast nie zasługują one na uwzględnienie co do pozostałej jego części. Organ ten nie podjął także żadnych czynności wyjaśniających, służących uzupełnieniu złożonych przez stronę wyjaśnień. Działanie takie w sposób obiektywny narusza nie tylko zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, ale także zasadę pogłębiania zaufania obywateli wyrażoną w art. 8 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Organ odwoławczy nie odniósł się do wskazanych powyżej nieprawidłowości postępowania organu stopnia podstawowego. W ocenie Sądu nie można również uznać, aby postępowanie tego organu doprowadziło do wyeliminowania tych nieprawidłowości. Uprawnienia organu odwoławczego w tym zakresie wynikają bowiem zarówno z ogólnych zasad postępowania administracyjnego zobowiązujących organ do podjęcia wszystkich niezbędnych kroków w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego i rozpatrzenia sprawy , przy uwzględnieniu zarówno interesu publicznego jak i słusznego interesu strony ( art. 7, art. 77 kpa) oraz pogłębiania zaufania do organów państwa ( art. 8 kpa) ale także z dyspozycji art. 136 kpa oraz art. 138 kpa w zw. z art. 15 kpa, obligujących organ nie tylko do oceny prawidłowości postępowania organu I instancji, ale przede wszystkim do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem wszystkich nowych okoliczności faktycznych i prawnych, które wynikły w okresie od wydania decyzji przez organ I instancji do dnia orzekania przez organ II instancji. Tym samym zaskarżona decyzja Wojewody również nie odpowiada prawu. Zauważyć dodatkowo należy, iż organ odwoławczy dysponował potwierdzoną za pomocą dowodu w postaci dokumentu zwolnienia lekarskiego informacją o kontynuacji choroby i tym samym o faktycznej niezdolności strony do podjęcia zatrudnienia czy też stawienia się na wezwanie organu, wynikającej z choroby. Miał ona zatem świadomość trwałego charakteru choroby, która może uniemożliwiać stronie realizację ciążących na niej obowiązków wynikających z przyznania statusu bezrobotnego. Wprawdzie organ odwoławczy wskazał, iż G.S., nie stawiła się po zakończeniu zwolnienia lekarskiego w PUP, jednakże w istocie nie wykazał, iż z dniem następnym po zakończeniu zwolnienia lekarskiego faktycznie ustała przyczyna uniemożliwiająca stronie powiadomienie o przyczynach absencji. Organ nie ustalił kiedy w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, rozpoczął w stosunku do strony bieg 7 – dniowy termin do powiadomienia o uzasadnionej przyczynie nieobecności, a tym samym czy strona faktycznie uchybiła temu terminowi, składając swoje wyjaśnienia w dniu [...] lipca 2011 r. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 oraz 80 i art. 107 § 3 kpa, obligujących organy do wszechstronnego i wnikliwego wyjaśnienia sprawy, oraz oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz uwzględniania zarówno interesu społecznego jak również słusznego interesu obywateli. Swoim działaniem organy obu instancji naruszyły również dyspozycję art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Stwierdzone naruszenia natomiast obligują Sąd do wydania orzeczenia zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uchylenia w tym zakresie zarówno zaskarżonej decyzji, jak również decyzji Starosty ją poprzedzającej. Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie, organ stopnia podstawowego zobligowany będzie do przeprowadzenia czynności wyjaśniających zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, przy uwzględnieniu wskazanej w niniejszym uzasadnieniu oceny prawnej Sądu. Obowiązkiem organu będzie przede wszystkim przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do wskazanych przez stronę przyczyn powodujących jej absencję oraz okoliczności faktycznych, wskazujących na zachowanie przez stronę 7 – dniowego terminu powiadomienia organu o uzasadnionych przyczynach niestawiennictwa. Organ będzie musiał przeanalizować zgromadzony dotychczas w sprawie materiał dowodowy (w tym także przedłożone przez stronę wraz z odwołaniem dokumenty) oraz przedsięwziąć wszelkie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w celu ustalenia, kiedy faktycznie ustała przyczyna uniemożliwiająca stronie stawienie się w organie, a tym samym, czy strona składając wyjaśnienia z dnia [...] lipca 2011 r. dochowała wskazanego w art. 30 ust. 4 pkt 4 ustawy terminu do usprawiedliwienia swojej nieobecności. Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Jednocześnie, zgodnie z art. 152 ppsa Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku tut. Sądu. Rozstrzygnięcie w tym zakresie utraci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.