II SA/Go 72/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant referent Adam Janas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...]r., nr III/19/2002 w przedmiocie prowadzenia ewidencji osób sprzedających przedmioty i złom metali kolorowych – nieżelaznych oraz jego ilości i asortymentu I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. 1. Rada Gminy powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 3 i 4 oraz art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) podjęła w dniu [...] grudnia 2002 r. uchwałę nr III/19/2002 w sprawie prowadzenia ewidencji osób sprzedających przedmioty i złom metali kolorowych – nieżelaznych oraz jego ilości i asortymentu. W § 1 ust. 1 tej uchwały Rada przyjęła, iż wprowadza się w punktach skupu złomu metali kolorowych i nieżelaznych na terenie Gminy obowiązek prowadzenia ewidencji skupu złomu i przedmiotów wykonanych z metali kolorowych i żeliwa, zawierającej następujące dane: 1) tożsamość osoby sprzedającej, 2) ilość i rodzaj dostarczonego złomu, 3) oświadczenie zbywcy o źródle pochodzenia złomu. W ust. 2 w/w paragrafu Rada wskazała, iż ewidencję, o której mowa w ust. 1 należy prowadzić z zachowaniem przepisów ustawy o ochronie danych osobowych z dnia 29 sierpnia 1997 r. (Dz. U. Nr 133, poz. 883 ze zm.). Zgodnie z treścią § 2 uchwały kto wbrew nakazom określonym w § 1 nie wykonuje ciążącego na nim obowiązku podlega karze grzywny do 500 zł. Odpowiednie zastosowanie mają przepisy o postępowaniu w sprawach o wykroczenia. Nadto w § 3 Rada udzieliła Policji upoważnienia do kontroli przestrzegania przepisów niniejszej uchwały. Powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr 1, poz. 22 i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. 2. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy zarzucając naruszenie przepisu art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wprowadzenie przepisów porządkowych dotyczących prowadzenia ewidencji osób sprzedających przedmioty i złom metali kolorowych – nieżelaznych oraz jego ilości i asortymentu pomimo, że zagadnienie to było już uregulowane w przepisach rangi ustawowej, to jest w art. 36 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 67, poz. 628 ze zm.) oraz istotne naruszenie prawa – art. 42 ust. 1 Konstytucji RP i art. 40 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez samodzielne ustanowienie w § 2 uchwały kary grzywny i określenie jej granic, pomimo braku takich kompetencji po stronie rady gminy. Z tych względów wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. 3. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy może wydawać przepisy porządkowe jedynie w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Jeżeli wskazane powyżej przepisy porządkowe mogą przy tym, zgodnie z art. 40 ust. 4 tej ustawy przewidywać za ich naruszenie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. Stanowienie przez radę gminy aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym zostało zatem uzależnione od łącznego spełnienia następujących przesłanek: braku uregulowania w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących oraz przesłanki ,,niezbędności" dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Skarżący podkreślił, iż kwestię ewidencji złomu metali nieżelaznych, które zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206) zaliczone zostały do odpadów, regulowała w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały ustawa o odpadach. W art. 36 tejże ustawy nałożony został na posiadaczy odpadów obowiązek prowadzenia ich ilościowej i jakościowej ewidencji, przy czym w przypadku posiadacza odpadów prowadzącego działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwienia odpadów wspomniana ewidencja winna między innymi zawierać dane o pochodzeniu odpadów. Ponadto omawiany przepis ustalał zasadę, że przy przyjmowaniu odpadu od innego posiadacza, przejmujący odpad jest obowiązany potwierdzić przejęcie na karcie przekazania odpadu wypełnionej przez posiadacza, który przekazuje odpad, zaś dokumenty ewidencji odpadów winny zawierać dane obejmujące: imię, nazwisko, adres zamieszkania lub nazwę i adres siedziby posiadacza odpadów. W świetle powyższych regulacji zdaniem skarżącego wyłączona jest możliwość wydania w tej samej materii przepisów porządkowych. Prokurator podkreślił, iż uchwała rady gminy będąca aktem prawa miejscowego jest jednocześnie źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), a zatem winna respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu, w tej sytuacji w ustawie o odpadach. Nadto za istotne naruszenie prawa uznał skarżący ustanowienie przez Radę Gminy w zaskarżonej uchwale kary grzywny wysokości 500 zł za nieprzestrzeganie obowiązków nałożonych przepisami porządkowymi zawartymi w zaskarżonej uchwale. W odpowiedzi na skargę organ uwzględnił ją w całości uznając, iż uchwała została wydana niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (uchwała Rady Gminy nr XXXII/168/2010 z dnia [...] stycznia 2010 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Podjęta przez sąd administracyjny kontrola miała na celu zbadanie, czy organ jednostki samorządu terytorialnego wydając zaskarżoną uchwałę działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego. Stanowienie aktów prawa miejscowego poddane jest ścisłej reglamentacji prawnej. Art. 94 Konstytucji stanowi, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zgodnie z art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę rady gminy, orzeka o nieważności tej uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 604 - 605). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym, w którym za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się, między innymi, wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały gminnej (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97). Wskazuje się również, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy, zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustawodawca, uwzględniając konstytucyjną zasadę praworządności, zobowiązującą wszystkie podmioty władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w celu jego wykonania, wprowadza w przepisach ustaw kształtujących ustrój jednostek samorządu terytorialnego generalną klauzulę kompetencyjną, zobowiązującą jednostki samorządu terytorialnego do stanowienia aktów prawa miejscowego "na podstawie upoważnień ustawowych". Przepisy te korespondują z treścią art. 7 Konstytucji RP, formułującym zasadę praworządności: organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią albo upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej), albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych (por. wyrok z dnia 4 kwietnia 2008 r., akt II OSK 102/08, NZS 2008/5/103). 5. Skarga, jak również zawarte w niej zarzuty świadczące o nieważności całości zaskarżonej uchwały są w pełni zasadne. Kompetencje rady gminy do wydawania na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym przepisów porządkowych mogą być wykorzystywane tylko wtedy, gdy jest to niezbędne do ochrony dóbr wyszczególnionych enumeratywnie w tym przepisie i pod warunkiem, że nie jest możliwa skuteczna ochrona tych dóbr na gruncie istniejących unormowań ustawowych lub innych przepisów powszechnie obowiązujących. Taka sytuacja w sprawie nie zachodziła. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2003 r., sygn. P 10/02 podkreślił, że przepisy porządkowe, jako akty prawa miejscowego, muszą być wydane według zasad i trybu określonego ustawą. Artykuł 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym określając kompetencje rady gminy w zakresie wydawania przepisów porządkowych wyraźnie wskazuje, że przepisy takie mogą być wydane, gdy jest to niezbędne dla ochrony wartości (dóbr) wyliczonych w tym przepisie. Nie można przyjąć, by przepisy porządkowe zawarte w zaskarżonej uchwale zostały wydane w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach oraz by były niezbędne dla ochrony dóbr wymienionych w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Należy też podkreślić, że przysługujące radzie gminy kompetencje w zakresie stanowienia przepisów porządkowych nie mogą być wykorzystywane do bieżącego zarządzania na danym obszarze, ale wyłącznie w celu przeciwdziałania realnym zagrożeniom dla wartości określonych w powołanym przepisie. Powyższe argumenty wskazują, że na gruncie obecnie obowiązujących przepisów ustawowych oraz innych przepisów powszechnie obowiązujących wydanie przez Radę Miejską zaskarżonej uchwały nie było niezbędne dla ochrony wartości wymienionych w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Materia uregulowana zaskarżoną uchwałą objęta jest nadto zakresem obowiązywania ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.; aktualnie t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.). Fakt, iż ustawodawca dookreślił czy też uszczegółowił zakres reglamentacji ustawowej w kwestii wymogów dokonywania obrotu odpadami i prowadzenia placówek skupu złomu, nie oznacza, że materia ta nie podlegała określonym unormowaniom przed zmianą treści aktu. Wykładnia gramatyczna przepisów art. 3 oraz art. 36 ustawy o odpadach wskazuje bowiem, że w świetle postanowień rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów jednostkowe doprecyzowanie zagadnienia w drodze przepisów porządkowych było zbędne, a wręcz niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., GSK 971/04, także wyrok NSA Oz w Poznaniu z dnia 1 października 2003 r., II SA/Po 1409/03). Z tych wszystkich względów należało uznać, że zaskarżona uchwała w całości w istotny sposób naruszyła przepisy rangi ustawowej, co skutkować musiało stwierdzeniem nieważności uchwały w tym zakresie, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. W myśl art. 152 p.p.s.a. orzeczono o niepodleganiu wykonaniu uchwały przyjmując, iż przepis ten ma również zastosowanie do aktów prawa miejscowego.