II SA/Go 721/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz adwokata C.G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. 1. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010r. znak: [...], którą nakazano skarżącemu J.S. rozbiórkę dwóch garaży usytuowanych na posesji przy ul. [...]. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym: pismem z dnia [...] listopada 2009r . K.A. zwrócił się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego (PINB) o interwencję w sprawie nielegalnej budowy przez J.S. dwóch garaży. W dniu [...] grudnia 2009 r. PINB zwrócił się do skarżącego o zajęcie w tej kwestii stanowiska. W piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. J.S. wyjaśnił, między innymi, że garaże zostały postawione w 2001 i 2005 roku na podwórzu wspólnym dla posesji przy ul. [...]. Wskazał, że na budowę garaży wyrazili zgodę sąsiedzi (rodzice K.A.) oraz Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. O wyrażenie zgodny na realizację inwestycji zwracał się również do Urzędu Miejskiego. Dlatego, w jego ocenie, obiekty te nie są samowolą budowlaną. W dniu [...] stycznia 2010 r. PINB przeprowadził oględziny w sprawie. W protokole oględzin stwierdzono, że na terenie posesji przy ul. [...] J.S. postawił dwa blaszane garaże - jeden w 2001 r., zaś drugi w 2005 r. Skarżący nie posiadał pozwolenia na budowę garaży. Uzyskał natomiast zgodę Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, przy czym w piśmie ją wyrażającym zaznaczono, że sprawy prawne inwestor winien załatwić we własnym zakresie. Skarżący obecny przy oględzinach oświadczył do protokołu, że podczas wizyty w Urzędzie Miejskim uzyskał ustną informację, że na postawienie garaży blaszanych nie trzeba żadnych projektów i żadnych pozwoleń. Następnie, przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, w dniu [...] stycznia 2010 r. J.S. zapoznał się z całością zebranych materiałów i dowodów w przedmiotowej sprawie niezgłaszając uwag. 2. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], PINB wstrzymał przedmiotowe roboty budowlane wskazując, że nie ustala warunków zabezpieczenia budowy, ze względu na fakt jej zakończenia, oraz nałożył na J.S. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 maja 2010r.: - zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej Prawo budowlane) to jest: czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz oceną techniczną wykonanych robot. W dniu [...] czerwca 2010 r. powołując się na art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego organ nakazał skarżącemu rozbiórkę dwóch garaży usytuowanych na posesji przy ul. [...]. Uzasadniając decyzję organ l instancji wskazał, że inwestor nie przedłożył w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w postanowieniu z dnia [...] lutego 2010 r. co obligowało go do wydania nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanych garaży. 3. Od powyższej decyzji J.S. wniósł odwołanie, w którym podniósł, że przedmiotowe garaże nie mieszczą się w pojęciach ustawowych określonych w art. 3 Prawa budowlanego i nie ma do nich zastosowania art. 48 tego prawa. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organ odwoławczy stwierdził, że została ona wydana zgodnie z prawem. Podkreślono, że zgodnie z Prawem budowlanym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem sytuacji określonych w art. 29 – 31 Prawa budowlanego. W ocenie organu garaż typu "blaszak" jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. "b" Prawa budowlanego, którego postawienie wymaga co do zasady uprzedniego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Bez znaczenia dla obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę garażu pozostaje kwestia jego związania z gruntem. Usytuowanie takiego obiektu nie będzie wymagało pozwolenia na budowę jedynie wówczas, gdy spełniać on będzie warunki wynikające z treści art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja nie zachodzi. Żadna z przesłanek wymienionych w art. 29 i 30 Prawa budowlanego, zwalniająca od uzyskania pozwolenia na budowę nie zaistniała w niniejszej sprawie. Przepisy art. 29-31 Prawa budowlanego zawierają zamknięty katalog obiektów budowlanych i robót budowlanych, do wykonania których można przystąpić bez uzyskania pozwolenia na budowę. Organ zaznaczył, że nawet gdyby założyć, że przedmiotowe garaże są obiektami o charakterze tymczasowym, to nie można zaliczyć ich do eksponatów wystawowych (art. 29 ust. 1 pkt 25 Prawa budowlanego), nie są też obiektami przeznaczonymi do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych (art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego), jak również obiektami tymczasowymi przewidzianymi do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu (art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego). Postawienie przedmiotowych obiektów wymagało uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Bez znaczenia jest okoliczność, czy obiekty te są trwale związane z ziemią czy też nie - o tym kiedy wymagane jest pozwolenie na budowę czy zgłoszenie decyduje wyłącznie treść art. 29 i 30 Prawa budowlanego. Organ wyjaśnił również, że pozwolenie na budowę udzielane jest przez właściwy organ administracji architektoniczno - budowlanej w drodze decyzji administracyjnej (zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organem administracji architektoniczno - budowlanej I instancji jest starosta). Zatem nie ma znaczenia dla legalności budowy przedmiotowych garaży pisemna zgoda Zakładu Gospodarki Komunalnej, czy też ustna zgoda Urzędu Miejskiego na budowę tych obiektów. Zgodnie z przepisem art. 48 ust. 1 Prawa budowlane właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odstępstwo od tej generalnej zasady jest możliwe tylko w przypadku, gdy zachodzą okoliczności umożliwiające legalizacje, określone w ust. 2 tego przepisu. W takiej sytuacji organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych związanych z budową obiektu lub jego części oraz nakłada obowiązek przedłożenia wskazanych w ust. 3 dokumentów. Zgodnie z ust. 4 tego przepisu - w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. W sprawie organ I instancji wydał na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego postanowienie z dnia [...] lutego 2010 r., którym nałożył na inwestora wybudowanych bez pozwolenia na budowę garaży obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie wymaganych przepisem ust. 3 dokumentów. Termin do przedłożenia wymaganych dokumentów organ wyznaczył do dnia 31 maja 2010r. Termin ten upłynął bezskutecznie. Niedotrzymanie terminu przedłożenia dokumentów stanowiło przesłankę do wydania przez PINB decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowych obiektów garażowych, co wynika wprost z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W wyniku uchybienia terminu określonego w postanowieniu z dnia [...] lutego 2010 r. J.S. utracił przyznane mu prawo do legalizacji samowoli budowlanej i w efekcie sprawa została załatwiona w trybie zwykłym, tj. przez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowych obiektów garażowych. Organ podkreślił, że przepis art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego jest jednoznaczny i dotyczy sytuacji, w której inwestor nie spełni w wyznaczonym terminie obowiązku przedstawienia dokumentów wymienionych w ust. 3 niezbędnych do legalizacji obiektu budowlanego (lub jego części) wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowie. Wobec niewykonania przez inwestora obowiązków określonych w wydanym na podstawie art. 48 ust, 2 i 3 Prawa budowlanego postanowieniu, organ zobligowany jest do nakazania rozbiórki. 4. W skardze wniesionej z zachowaniem terminu J.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja jest sprzeczna z obowiązującym prawem, gdyż w jego ocenie "blaszane budki", których dotyczy decyzja nie można kwalifikować jako budowli, na które wymagane jest zezwolenie budowlane. Stanowisko to podtrzymał ustanowiony dla skarżącego pełnomocnik z urzędu podnosząc, że budowa garaży w latach 2001 i 2005 była zgłoszona, czemu organy się nie sprzeciwiły. Nadto nie są one trwale związane z gruntem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). W świetle wskazanych przesłanek należy stwierdzić, że skarga jest bezzasadna. 6. Wskazany przez organy obu instancji jako materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jak wynika z ustaleń organu I instancji, niekwestionowanych zresztą, skarżący dokonał postawienia w roku 2001 oraz roku 2005 dwóch blaszanych obiektów na nieruchomości położonej przy ul. [...]. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w sprawie było, w pierwszej kolejności ustalenie czy postawienie tych obiektów należało zakwalifikować jako roboty budowlane polegające na budowie w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, zaś ich przedmiot jako obiekt budowlany. Obiektem tym są dwa "blaszane" garaże. Wprawdzie w skardze do sądu jeden z nich skarżący określa mianem "budki na drzewo". Jednakże we wcześniejszych oświadczeniach, w tym także pismach na które się powołuje skarżący określał je jako garaże. Sposób wykorzystywania tego obiektu nie ma zresztą znaczenia bowiem określenie "garaż blaszany" oddaje istotę konstrukcji obu obiektów konieczną dla ich sklasyfikowania. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 wprowadzających zwolnienia od tego obowiązku. Przepis art. 29 wskazuje obiekty budowlane, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę oraz wymienia roboty budowlane, których rozpoczęcie nie wymaga pozwolenia na budowę. Z kolei art. 30 wymienia, która z budów oraz robót budowlanych określonych w art. 29 podlega zgłoszeniu właściwemu organowi, którym w przedmiotowym przypadku jest Starosta. W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczących pojęcia obiektu budowlanego, w związku z wymogami zawartymi w art. 28 Prawa budowlanego w sposób konsekwentny i jednolity przyjmuje się, że garaż blaszany stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b - Prawa budowlanego. (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2007 r. II OSK 1443/06; wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 104/04, wyrok NSA OZ w Białymstoku z dnia 31 października 2001 r. , SA/Bk 889/01; NSA OZ w Rzeszowie z dnia 6 marca 2002 r., SA/Rz 1333/00, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 stycznia 2008 r., II SA/Ol 956/07 oraz 2 marca 2001 r. SA/Rz 960/00; WSA w Kielcach z dnia 16 kwietnia 2009 r., II SA/Ke 80/09; WSA w Krakowie z dnia 30 lipca 2008 r., II SA/Kr 582/08 oraz WSA w Lublinie z dnia 13 września 2005 r., II SA/Lu 359/05, publikowane na stronie internetowej cbois.nsa.gov. pl). 7. Podkreślić trzeba, iż bez znaczenia dla obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę garażu pozostaje kwestia jego związania z gruntem. O tym zaś, kiedy wymagane jest pozwolenie na budowę, czy zgłoszenie decyduje treść art. 29 i art. 30 ustawy Prawo budowlane. Żadna z przesłanek wymienionych w art. 29 i 30 ustawy Prawo budowlane, zwalniająca od uzyskania pozwolenia na budowę, czy też dokonania zgłoszenia, nie zaistniała w niniejszej sprawie. Nawet gdyby założyć, że przedmiotowy garaż jest obiektem o charakterze tymczasowym, to nie można zaliczyć go do eksponatów wystawowych (art. 29 ust. 1 pkt 25 Prawa budowlanego), nie jest też obiektem przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych (art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego), jak również obiektem tymczasowym przewidzianym do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu (art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego). Zwrócić przy tym uwagę należy, iż tymczasowe obiekty budowlane tylko częściowo zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust 1 pkt 12) i objęte trybem zgłoszeniowym (art. 30 ust 1 pkt 1). Trybem tym objęte są tylko tymczasowe obiekty budowlane, niepołączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, a zatem nie obiekty kontenerowe - jak blaszane garaże, które w określonym terminie przeznaczone do rozbiórki nie są. Zatem postawienie przedmiotowego garażu wymagało uprzedniego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Brak legitymowania się przez inwestora stosownym pozwoleniem obliguje zaś organy nadzoru budowlanego do podjęcia czynności zmierzających do legalizacji samowoli budowlanej, a w razie konieczności także do wydania nakazu jej rozbiórki. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że posadowienie przez inwestora przedmiotowego garażu nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej i to zarówno w dacie ich wybudowania, jak i prowadzenia postępowania administracyjnego. 8. Orzeczenie rozbiórki, na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego nie jest jednak bezwzględne. Nakaz rozbiórki może zostać orzeczony jedynie wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji samowolnie wykonanej budowy obiektu. W art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 - Prawa budowlanego określone zostały przesłanki dotyczące legalizacji samowoli budowlanej. Organ, w oparciu o wskazane przepisy wdrożył procedurę legalizacji, postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. zobowiązując skarżącego do złożenia w terminie do dnia 31 maja 2010 r. zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz złożenia projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz oceną techniczną wykonanych robot. Nie ulega wątpliwości, iż dokumenty te nie zostały przez skarżącego przedstawione, gdyż kwestionując zasadę nałożonego obowiązku wyeliminował możliwość legalizacji samowoli budowlanej. W tym stanie rzeczy wydanie, w oparciu od art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, decyzji nakazującej skarżącemu rozbiórkę przedmiotowych garaży było zgodne z prawem. Z tych względów skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu przyznano na podstawie art. 209 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.