II SA/Go 724/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Adam Jutrzenka- Trzebiatowski (spr.) Protokolant Sekr. sądowy Katarzyna Zarychta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2024 r. sprawy ze skargi A. spółka z o.o. w likwidacji w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] roku, nr [...] w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie tablicy reklamowej w pasie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. spółka z o.o. w likwidacji w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], Zastępca Dyrektora Departamentu Zarządzania Drogami (organ I instancji), powołując się na art. 19 ust. 2, art. 39 ust. 3 i art. 40 ust.1, 2, 4 i 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1367 ze zm.; dalej jako u.d.p.), § 1 ust. 1, ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4 oraz ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. z 2016 r., poz. 1264), uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych przebiegających w administracyjnych granicach miasta [...] (Dz.Urz.Woj. z 2020 r., poz. 367) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej jako k.p.a.), udzielił zezwolenia [...] dp. z o. o. z siedzibą w [...] (strona, skarżąca spółka) na umieszczenie tablicy reklamowej o powierzchni 2,31 m2 w pasie drogowym ul. [...] (dz. nr [...] obr. [...]) według lokalizacji szczegółowo określonej na załączonym planie sytuacyjnym (R7) w terminie od dnia [...] r. do dnia [...] r. Organ określił dla właściciela reklamy szczegółowe obowiązki związane z zajęciem pasa drogowego pod reklamę wymienione w punktach 1-2 sentencji rozstrzygnięcia oraz zastrzegł sobie wskazane możliwości określone w punkcie 3 sentencji rozstrzygnięcia. Ponadto organ I instancji ustalił też wysokość jednorazowej opłaty za zajęcie pasa drogowego w kwocie 318,78 zł. W sentencji decyzji poinformowano stronę, że niezłożenie wniosku o wydanie nowej decyzji na dalszy okres w podanym terminie będzie równoznaczne z samowolnym zajęciem pasa drogowego i podlegać będzie naliczeniu opłaty karnej w wysokości 10-krotnej opłaty podstawowej. Organ wskazał również, że opłata została ustalona zgodnie z treścią art. 40 ust. 6 u.d.p. jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania i stawki opłaty za zajęcie 1 m2. Stawka opłat za 1 m2 powierzchni reklamy w pasie drogowym ul. [...] (droga kategorii gminnej) wynosi 1,50 zł za każdy dzień, zatem 2,31 m2 x 92 dni x 1,50 zł = 318,78 zł. Jednocześnie organ orzekł, że nie zezwala na umieszczenie tablicy reklamowej w powyższej lokalizacji w okresie od [...]r. do [...] r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że jako datę początkową terminu zezwolenia na umieszczenie reklamy określił datę [...] r. a nie [...] r., gdyż w rzeczywistości obiekt ten został postawiony w pasie drogowym w dniu [...] r. Jeśli chodzi o datę końcową organ wskazał, że w tej części nie uwzględnił wniosku spółki, która domagała się udzielenia zezwolenia na okres do [...] r. Argumentując ograniczenia tego zezwolenia do [...]r. organ wskazywał na fakt, że nie zachodziły szczególne okoliczności uzasadniające wydanie zgody na okres 3 lat, gdyż wcześniej spółka występowała z wnioskiem na okresy kilkumiesięczne z uwagi na brak zainteresowania reklamodawców i brakiem środków na zapłacenie opłaty z góry, chcąc w ten sposób kredytować swoją działalność. Ponadto – w ocenie organu I instancji – skrócenie tego terminu spowoduje, że nie będzie dochodzić do kolizji z inwestycjami drogowymi, które są planowane jedynie z kilkumiesięcznym wyprzedzeniem. Od powyższej decyzji w ustawowym terminie odwołanie wniosła skarżąca spółka podnosząc, że decyzja dotyczy tablicy reklamowej, która nigdy nie została zainstalowana w pasie ruchu drogowego, o czym świadczy chociażby brak odbioru pasa ruchu drogowego po ewentualnym montażu. Odwołująca podkreśliła również, że wskazana w decyzji lokalizacja oznaczona punktem R7 przypisana jest do działki nr [...] obręb [...], podczas gdy w rzeczywistości jest ona zlokalizowana na działce nr [...]obręb [...]. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Pismem z [...] r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wezwało organ I instancji do nadesłania do Kolegium całości akt sprawy w tym zwłaszcza: załącznika w postaci planu sytuacyjnego, o którym mowa w sentencji decyzji; decyzji lokalizacyjnej [...] wraz z załącznikami; wniosku o wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy (R7) z dnia [...] r.; zawiadomienia strony o przysługującym jej prawie do zapoznania się z materiałem dowodowym, które dotyczy przedmiotowej sprawy; protokołu dot. zapoznania się przez stronę z aktami niniejszej sprawy oraz do niezwłocznego tj. w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego wezwania, udzielenia informacji odnośnie stanu faktycznego dotyczącego tablicy stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania po dniu [...]r. do chwili obecnej (tj. czy tablica ta w dalszym ciągu umieszczona była we wskazanym w decyzji miejscu, czy też została usunięta - a jeśli tak to kiedy i w jakich okolicznościach). Pismem z [...] r. znak: [...] organ I instancji udzielił wyjaśnień i przekazał żądane dokumenty oraz postanowienie z dnia [...] r. znak: [...] o sprostowaniu decyzji z dnia [...] r. znak: [...] w zakresie pomyłki w oznaczeniu nr działki na której zlokalizowana jest tablica reklamowa oznaczona symbolem R7. Organ wskazał, że prawidłowy nr działki to [...] obręb [...] - pas ulicy [...] w [...]. W piśmie tym organ wskazał również na oznaczenie przedmiotowej tablicy reklamowej symbolami (R7 = Rz7). Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 u.t.d., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 u.p.d. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Z ust. 2 pkt 3 art. 40 u.p.d. wynika, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy również umieszczania w pasie drogowym reklam. Decyzje wydawane na podstawie przepisów art. 40 ust. 1 u.p.d. mają uznaniowy charakter. Kolegium podało ponadto, że wszystkie okoliczności przemawiające za udzieleniem zgody na umieszczenie reklamy w pasie drogowym oraz warunki jej umieszczenia, a w szczególności termin zajęcia pasa drogowego, należy uzasadnić w decyzji, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a., chyba że rozstrzygnięcie w całości uwzględnia żądanie strony. Skarżąca spółka zarzuciła, że zaskarżona decyzja dotyczy tablicy reklamowej, która nigdy nie została zainstalowana w pasie ruchu drogowego ulicy [...] - działka nr [...] obręb [...]. Analiza zebranego materiału dowodowego wykazała, że wniosek spółki dotyczył między innymi umieszczenia jednostronnej tablicy reklamowej oznaczonej symbolem RZ-7 w pasie ulicy [...] , jednak we wniosku nie wskazano nr działki, na której ma być ustawiona ta reklama. Dopiero w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...]r. znak: [...] wskazano, że tablica oznaczona symbolem R7 ma być usytuowana w pasie drogi gminnej [...] dz. nr [...] obręb [...] w [...]. Przekazany przez organ I instancji protokół z oględzin z dnia [...] r. dotyczy między innymi działki nr [...] położonej w obrębie[...] i dotyczy tablicy reklamowej oznaczonej symbolem Rz7 - czyli dotyczy tablicy reklamowej ujętej w zaskarżonej decyzji i potwierdza jej lokalizację oraz faktyczne istnienie. Biorąc pod uwagę, że organ I instancji sprostował w zaskarżonej decyzji błąd w oznaczeniu nr działki, na której zgodnie z wnioskiem jest zlokalizowana tablica reklamowa R7, to zarzut zawarty w odwołaniu w ocenie Kolegium jest niezasadny. Końcowo organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z zebranym materiałem dowodowym oraz przepisami prawa materialnego, tj. u.p.d. i stąd podlega utrzymaniu w mocy. Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca spółka, która zarzuciła, iż nie otrzymała zawiadomienia o możliwości wglądu do akt sprawy, a w szczególności zgromadzonego materiału dowodowego, z którego miałaby wynikać zasadność zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie naruszono podstawowe prawo strony do brania czynnego udziału w każdym stadium postępowania art. 10 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Kolegium podało, że w aktach sprawy przekazanych przez organ I instancji znajduje się zawiadomienie z dnia [...] r. znak: [...] skierowane do skarżącej o przysługującym jej prawie do zapoznania i wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. List polecony skierowany na adres siedziby spółki nie został odebrany, a korespondencja została zwrócona do organu I instancji. Informacja o zmianie adresu do korespondencji wpłynęła do organu I instancji w dniu [...].r. Na rozprawie sądowej, która odbyła się w dniu 3 października 2024 r. strona skarżąca podtrzymała złożoną skargę i wskazała ze spółka od [...]r. jest w procesie likwidacji podjęto bowiem uchwałę o jej rozwiązaniu, przy czym stawający jest likwidatorem tej spółki. Przewodniczący dołączył do akt aktualny odpis z rejestru przedsiębiorców dotyczący skarżącej spółki i zarządził zmianę oznaczenia skarżącej z "[...] spółka z o.o. w [...]" na "[...] spółka z o.o. w likwidacji w [...]". Likwidator spółki oświadczył ponadto, iż praktyka była następująca, najpierw wstawiano tablice reklamowe, następował komisyjny odbiór przez przedstawiciela zarządu dróg i dopiero wówczas była wydawana decyzja. Najpierw trzeba było dostać uzgodnienie lokalizacyjne, następnie składało się wniosek o zajęcie pasa drogowego w celu montażu reklamy a następnie trzeci wniosek o ustalenie opłaty. Odbiór komisyjny odbywał się przed wydaniem decyzji o ustalenie opłaty. Likwidator skarżącej spółki podniósł również, że powiadomił organ, iż nie będzie możliwe postawienie tablicy reklamowej w miejscu oznaczonym R7 z uwagi na rozpoczęcie prac związanych z budową parkingu. Ponadto dodał, że wszystkie dopiski odręczne na jego wniosku nie pochodzą od spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracynej przeprowadzonej pod względem legalności była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymująca w mocy opisaną na wstępie decyzję Prezydenta Miasta [...] zezwalającą skarżącej spółce na umieszczenie reklamy w pasie drogowym ul. [...] (po sprostowaniu na działce nr [...]) o powierzchni [...]m2 w lokalizacji szczegółowej R7 na załączonym planie sytuacyjnym i określającą wysokość opłaty na kwotę [...] zł. Podstawę materialną powyższych decyzji stanowił art. 40 ust. 1 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej; zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę ( art. 40 ust. 3 u.d.p.). Wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego określa organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego (art. 40 ust. 8 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ( art. 40 ust. 6 u.d.p.). W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia. Organ ten może, a nawet powinien skontrolować postępowanie i decyzję organu pierwszej instancji z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione w odwołaniu (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do k.p.a., LEX/el, t. 1 do art. 15, wyrok NSA z 24 kwietnia 2020 r., I OSK 3400/19, wyrok NSA z 12 stycznia 2018 r., II OSK 772/16). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, Kolegium wydając zaskarżoną decyzję – z naruszeniem zasady dwuinstancyjności – nie skontrolowało sprawy całościowo. W istocie bowiem ograniczyło się do oceny zasadności argumentów zawartych w odwołaniu i przytoczenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przy czym nie wskazało wszystkich przepisów, które miały zastosowanie w sprawie. Przede wszystkim brak jest jakichkolwiek rozważań dotyczących prawidłowości ustalenia wysokości opłaty oraz odniesienia się do kwestii ograniczenia terminu zezwolenia na umieszczenie reklamy w stosunku do tego o co wnioskowała skarżącą spółka. Ponadto uznanie przez organ odwoławczy, że wbrew zarzutom zawartym w odwołaniu, reklama w rzeczywistości została umieszczona w miejscu wskazanym na planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik do decyzji, o czym świadczy protokół oględzin z [...] r., nasuwa szereg wątpliwości. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że analiza mapy [...] wskazuje, że ul. [...] ma kształt litery "T". Jedna cześć tej ulicy jest położona między ul. [...] a ul. [...] (działka nr [...]), druga natomiast prostopadle przylega do [...] przez rondo [...] (obejmuje min. działki nr [...], [...]i [...]). Kolegium utożsamia lokalizację reklamy Rz -7 na mapie załączonej do protokołu z [...] r. z lokalizacją reklamy R7 na mapie załączonej do decyzji organu I instancji. Tyle tylko, że lokalizacja reklamy Rz-7 znajduje się po prawej stronie ul. [...] w tej części, która znajduje się między ul. [...] a ul. [...], natomiast lokalizacja reklamy R7 znajduje się po lewej stronie - niedaleko skrzyżowania z ul. [...] - tej części ul. [...], która jest prostopadła do [...] (na działce nr [...]). Ponadto organ I instancji pierwotnie w sentencji decyzji wskazał lokalizację reklamy R7 na działce nr [...], natomiast na mapie stanowiącej załącznik do decyzji lokalizacja tej reklamy była na działce nr [...] . Decyzja ta została wprawdzie sprostowana w ten sposób, iż oznaczenie działki nr [...] zastąpiono nr [...], jednakże argumentacja powołująca się na protokół z [...] r. odnosi się do lokalizacji reklamy na działce nr [...]. Wskazuje to jednoznacznie, że organy były całkowicie niekonsekwentne podejmując rozstrzygniecie oraz je uzasadniając. Świadczy to o braku poczynienia dostatecznych ustaleń co do przedmiotu postępowania, wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W kontekście powyższych rozważań – zdaniem Sądu - słusznie również skarżąca spółka zarzuciła Kolegium naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy mimo, że dołączył do akt szereg dokumentów, w tym w szczególności wspomniany protokół z [...] r., który stanowił w ocenie tegoż organu zasadniczy dowód przemawiający za niezasadnością argumentacji odwołującej, nie umożliwił jej przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ten sposób nie dał stronie szansy przedstawienia argumentacji oraz dowodów wykazujących nietrafność przyjętych przez organ ustaleń. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik postępowania i uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. 2024 r., poz. 935; dalej jako p.p.s.a.). Ponowne rozpoznając sprawę organ odwoławczy związany będzie powyższą oceną prawną i usunie dostrzeżone przez Sąd uchybienia, w szczególności wykona obowiązki wynikające z art. 10 § 1 k.p.a., a ponadto oceni sprawę uwzględniając jej całokształt oraz w sposób rzetelny odniesie się do zarzutów odwołania, któremu da wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, spełniającym wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Jako, że skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki poniesione przez nią koszty postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 200 zł, wynikającego z § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz. U nr 2021 r., poz. 535 ze zm.) oraz kosztów dojazdu likwidatora reprezentującego spółkę na rozprawę w kwocie 60 zł.