II SA/Go 728/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2009 r. sprawy ze skargi E.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] r., II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz adwokata A.K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 2, art. 3 pkt 1 lit. a, c tiret 10, pkt 2, 11, art. 5 ust. 2, 3, art. 17 ust. 1 - 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zmianami) oraz § 2, § 7 i § 15 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne ( Dz. U. Nr 105, poz. 881, ze zmianami ), § 9 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 130, poz. 903) oraz art. 104 k.p.a., odmówił E.W. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na córkę M.W. stwierdzając, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583,00 zł. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie rodziny - oznacza to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Organ I instancji wskazał, iż do wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych strona załączyła wymagane dokumenty, w tym zaświadczenie Urzędu Skarbowego z [...].07.2008 r. o wysokości dochodu uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, podlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, z którego wynika, iż wnioskodawczyni osiągnęła dochód w wysokości 0,00 zł, natomiast jej mąż Z.W. w wysokości 23.270,96 zł brutto tj. 17.555,73 zł netto. Strona przedłożyła również informację pracodawcy Z.W. - "ZT" sp. z o.o. dotycząca wysokości dochodu ze stosunku pracy tj. diet uzyskanego w 2007 r. w wysokości 20.699,76 zł netto, nie podlegającego opodatkowaniu. Organ pierwszej instancji na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa stwierdził, iż rodzina wnioskodawczyni nie spełnia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania zasiłku rodzinnego. Organ I instancji wskazał, że dochód netto rodziny ustalił na podstawie art. 3 pkt l lit. a, c tiret 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz w oparciu o § 15 przepisów rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne tj. w ten sposób, że: po pomniejszeniu przychodu Z.W. 23.270,96 zł, podlegającego opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu, składki na ubezpieczenie zdrowotne - otrzymano kwotę 17.555,73 zł. Następnie organ doliczył do w/w kwoty dochód nie podlegający opodatkowaniu uzyskany przez Z.W. w 2007 r. ze stosunku pracy w postaci diet - w wysokości 20.699,76 zł. Organ powołał się przy tym na treść art. 3 pkt l lit c tiret 10. Biorąc pod uwagę powyższe organ wyliczył miesięczny dochód netto 5 osobowej rodziny wnioskodawczyni ustalając, iż jest to kwota 3.187,96 zł, co w przeliczeniu na jedną osobę daje kwotę 637,59 zł miesięcznie, a zatem przekracza dopuszczalną kwotę 583,00 zł., a tym samym rodzina nie spełnia kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania wnioskowanego zasiłku wraz z dodatkami. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła E.W. stwierdzając, że nie zgadza się ze sposobem przedmiotowego wyliczenia dochodu jej rodziny, bowiem niesłusznie doliczono kwotę uzyskaną przez jej męża w postaci diet z tytułu podróży służbowych. Strona podniosła, iż przedmiotowych diet nie można traktować na równi z wynagrodzeniem za pracę, gdyż stanowią one ekwiwalent za poniesione przez pracownika koszty podróży i nie mieszczą się w pojęciu wynagrodzenia za pracę. Ponadto zaznaczyła przy tym, iż wysokość diet i sposób ich przyznawania określone są w Zarządzeniu Prezesa spółki z dnia [...].01.2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując w uzasadnieniu, że organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił dochód netto rodziny stwierdzając, iż w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odnosząc się do zarzutu, iż organ błędnie doliczył do dochodu rodziny kwotę uzyskaną z diet z tytułu podróży, organ II instancji powołał się na treść art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ww. ustawy, oraz stwierdził wskazując na dział III, rozdział 1 kodeksu pracy, iż należności pracownika z tytułu podróży służbowej na terenie kraju oraz poza jego granicami zaliczane są do należności ze stosunku pracy. Z treści art. 21 ust. 1 pkt 16 lit a ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych ( t.j. Dz. z 2000 r., Nr 14, poz. 176, ze zm.) wynika, iż diety i inne należności za czas podróży służbowej pracownika wolne są od podatku dochodowego do wysokości określonej w odrębnych ustawach lub w przepisach wydanych przez ministra właściwego do spraw pracy w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej, z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju oraz poza granicami kraju. Z treści cyt. wyżej artykułu ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika zatem obowiązek zaliczenia w/w należności do dochodów nieopodatkowanych podlegających uwzględnieniu przy ustalaniu dochodu rodziny, od którego uzależnione jest prawo do uzyskania świadczeń rodzinnych, w tym wnioskowanego przez stronę zasiłku rodzinnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą decyzję złożyła E.W., wnosząc o jej uchylenie, zwolnienie jej z kosztów sądowych, oraz o przyznanie adwokata. Jednocześnie skarżąca powołała się na pismo Ministra i Polityki Społecznej, Departamentu Świadczeń Rodzinnych z dnia 13 sierpnia 2008 r. z którego to wynika, iż nieopodatkowane diety zagraniczne wypłacane przez pracodawcę z tytułu zwrotu kosztów poniesionych przez pracownika nie są dochodem w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. c wymienionej ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do wymienionego wyżej pisma Ministra i Polityki Społecznej organ poinformował, iż przed wydaniem swojej decyzji nie miał możliwości ustosunkowania się do tego pisma. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zmianami), sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania określone art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zmianami) – zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd nie może opierać kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Dokonując oceny zasadności zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności uznać należy, iż decyzja ta uchybia prawu. Zaznaczyć przy tym należy, że w myśl przepisu art. 133 p.p.s.a. podstawą wyrokowania sądu administracyjnego, są akta sprawy. Warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych (w tym świadczenia pielęgnacyjnego) oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń reguluje ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2006 r. Nr 139, poz. 992), zwana dalej: "ustawą" . Zgodnie z normą zawartą w art. 5 ust. 2 ww. ustawy, w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny (w niniejszej sprawie odpowiednio - świadczenie pielęgnacyjne) przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583,00 zł. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest sposób obliczenia przez organy orzekające w sprawie, wysokości dochodu rodziny E.W. uzyskanego w 2007 r. Podkreślenia wymaga fakt, że ustawodawca w sposób szczegółowy uregulował sposób obliczenia dochodu rodziny uprawniającego do przyznania świadczeń rodzinnych. W związku z powyższym ustawodawca nie dał organowi w tym zakresie swobody i brak spełnienia przez wnioskodawcę warunków określonych ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych skutkuje odmową przyznania świadczenia. Treść art. 3 pkt 1 lit. a ustawy stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, zapłacone składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz zapłacone składki na ubezpieczenie zdrowotne. Z kolei ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie rodziny, oznacza to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2 ustawy), na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych (art. 3 pkt 10). W przepisie art. 23 ustawy zawarto delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych, wstrzymywania lub zawieszenia wypłaty tych świadczeń, a także sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych i wzorów: wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, zaświadczenia z urzędu skarbowego, o którym mowa w ust. 4 pkt 1, oświadczeń o dochodach rodziny, w tym oświadczeń osób rozliczających się na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, oraz innych oświadczeń i dowodów niezbędnych do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, wywiadu, o którym mowa w ust. 4a oraz oświadczenia o dochodach członków rodziny uzyskanych w poprzednim roku kalendarzowym. W wykonaniu tej delegacji Minister Polityki Społecznej wydał rozporządzenie z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne ( Dz. U. Nr 105, poz. 881, ze zmianami ), w którym uregulowano m.in. sposób ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych oraz wzory niezbędnych w tym celu dokumentów, w tym zaświadczenia z urzędu skarbowego o wysokości dochodów uzyskanych przez członków rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, jeżeli dochody te podlegają opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych (§ 2 ust. 2 pkt 6 lit. a i załącznik nr 2 do ww. rozporządzenia). Z kolei w § 2 ust. 2 pkt 6 lit. d rozporządzenia jest mowa o oświadczeniach członków rodziny o wysokości uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy innego dochodu niepodlegającego opodatkowaniu; wzór oświadczenia określa załącznik nr 4 do rozporządzenia. W pouczeniu do załącznika nr 4 oraz w art. 3 pkt 1 lit. c wymieniono w sposób enumeratywny o jakie nieopodatkowane dochody chodzi. Odnosząc się do diet są wymienione jedynie kwoty diet nieopodatkowane podatkiem dochodowym od osób fizycznych, otrzymywane przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich, a z takim przypadkiem nie mamy do czynienia. W tym miejscu należy również odnieść się do przepisów dotyczących dochodu uzyskiwanego przez osoby fizyczne, w tym przedmiotowych diet. Zgodnie z art. 3 ust. 1 i 1a ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, ( Dz. U. z 2000 r., Nr 14, poz. 176, ze zmianami ) osoby fizyczne, jeżeli mają miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podlegają obowiązkowi podatkowemu od całości swoich dochodów (przychodów) bez względu na miejsce położenia źródeł przychodów ( nieograniczony obowiązek podatkowy ). Rozdział 3 powołanej powyżej ustawy reguluje zwolnienia przedmiotowe od obowiązku podatkowego. W artykule 21 ust. 1 pkt 16 wyłączono z obowiązku opodatkowania podatkiem dochodowym diety oraz inne należności za czas: – podróży służbowej pracownika, – podróży osoby niebędącej pracownikiem - do wysokości określonej w odrębnych ustawach lub w przepisach wydanych przez ministra właściwego do spraw pracy w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej, z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju oraz poza granicami kraju, z zastrzeżeniem ust. 13. Ponadto w myśl dyspozycji art. 21 ust. 1 pkt 20 wyżej wymienionej ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, wolna od podatku dochodowego jest również część przychodów osób, o których mowa w art. 3 ust. 1, przebywających czasowo za granicą i uzyskujących przychody ze stosunku służbowego, stosunku pracy, pracy nakładczej oraz spółdzielczego stosunku pracy, za każdy dzień pobytu za granicą, w którym podatnik pozostawał w stosunku służbowym, stosunku pracy, pracy nakładczej oraz spółdzielczym stosunku pracy, w kwocie odpowiadającej 30 % diety, określonej w przepisach w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju, z zastrzeżeniem ust. 15. W ust. 15 pkt 1 przewidziano, iż zwolnienie, o którym mowa w ust. 1 pkt 20, nie ma zastosowania do wynagrodzenia pracownika odbywającego podróż służbową poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Mąż skarżącej otrzymuje wynagrodzenie za pracę i inne świadczenia związane z pracą, które są regulowane przede wszystkim przepisami działu II Kodeksu pracy. Zgodnie z przepisem art. 775 § 1 k.p. pracownikowi wykonującemu na polecenie pracodawcy zadanie służbowe poza miejscowością, w której znajduje się siedziba pracodawcy, lub poza stałym miejscem pracy przysługują należności na pokrycie kosztów związanych z podróżą służbową. W § 2 wymienionego artykułu ustawodawca zawarł delegację dla ministra właściwego do spraw pracy do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi, zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej, z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju oraz poza granicami kraju. Rozporządzenie powinno w szczególności określać wysokość diet, z uwzględnieniem czasu trwania podróży, a w przypadku podróży poza granicami kraju - walutę, w jakiej będzie ustalana dieta i limit na nocleg w poszczególnych państwach, a także warunki zwrotu kosztów przejazdów, noclegów i innych wydatków. Kodeks pracy stanowi również, że warunki wypłacania należności z tytułu podróży służbowej pracownikowi zatrudnionemu u innego pracodawcy niż wymieniony w § 2 określa się w układzie zbiorowym pracy lub w regulaminie wynagradzania albo w umowie o pracę, jeżeli pracodawca nie jest objęty układem zbiorowym pracy lub nie jest obowiązany do ustalenia regulaminu wynagradzania. Przy tym, postanowienia układu zbiorowego pracy, regulaminu wynagradzania lub umowy o pracę nie mogą ustalać diety za dobę podróży służbowej na obszarze kraju oraz poza granicami kraju w wysokości niższej niż dieta z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju określona dla pracownika, o którym mowa w § 2. W sytuacji natomiast, gdy układ zbiorowy pracy, regulamin wynagradzania lub umowa o pracę nie zawiera postanowień, o których mowa w § 3, pracownikowi przysługują należności na pokrycie kosztów podróży służbowej odpowiednio według przepisów, o których mowa w § 2 (art. 775 § 3 - 5). W wykonaniu powyższej delegacji ustawowej Minister Pracy i Polityki Społecznej wydał rozporządzenie z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1991, ze zmianami). W § 2 tego aktu wykonawczego przewidziano, iż z tytułu podróży służbowej, odbywanej w terminie i w państwie określonym przez pracodawcę, pracownikowi przysługują: 1) diety, 2) zwrot kosztów: a) przejazdów i dojazdów, b) noclegów, c) innych wydatków, określonych przez pracodawcę odpowiednio do uzasadnionych potrzeb. Zgodnie z treścią przepisu § 4 cytowanego rozporządzenia, dieta jest przeznaczona na pokrycie kosztów wyżywienia i inne drobne wydatki, przysługuje w wysokości obowiązującej dla docelowego państwa podróży, a jej wysokość za dobę podróży w poszczególnych państwach jest określana w załączniku do rozporządzenia. Wobec powyższego, wbrew twierdzeniom skarżącej, diety uzyskane przez pracownika z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju stanowią należności ze stosunku pracy. Z tytułu stosunku pracy pracownik otrzymuje wynagrodzenia oraz inne świadczenia, do których należy również zaliczyć należności na pokrycie kosztów związanych z podróżą służbową. Mając jednakże na uwadze treść cytowanych przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, Kodeksu pracy oraz rozporządzenia w sprawie podróży służbowych poza granicami kraju, w związku z przepisem art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy wskazać, iż nie można uznać by organy orzekające w sprawie w dostateczny sposób ustaliły jej stan faktyczny, w sposób odpowiadający wymogom wyrażonej w 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Na podstawie art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. należy stwierdzić, iż organ prowadzący postępowanie obowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jedynie ustalone w taki sposób fakty mogą być uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy będący niezbędną podstawą do wydania decyzji administracyjnej oraz jej uzasadnienia. W samej decyzji organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz wskazania faktów, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Stosując wskazane powyżej reguły postępowania dowodowego organy administracji publicznej winny ustalić charakter należności, o których mowa w zaświadczeniu pracodawcy Z.W. z dnia [...] lipca 2008 r. Z zaświadczenia tego nie wynika bowiem, iż określona w nim kwota stanowi dochód, o jakim mowa w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a wynika jedynie, że kwota ta stanowiła nieopodatkowany dochód Z.W. uzyskany za rok 2007 ( poza wynagrodzeniem ), związany z jego stosunkiem pracy. W toku postępowania organy nie wyjaśniły czy sporna kwota 20 699,76 zł w całości lub części jest świadczeniem, o którym mowa w przepisie art. 3 pkt 1 lit c tiret 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Oznacza to, iż organy administracji publicznej zarówno pierwszej jak i drugiej instancji orzekły w sprawie przedwcześnie, naruszając tym samym wskazane powyżej reguły postępowania dowodowego. Ponadto w przypadku gdy organ uznaje, że kwota wskazana w oświadczeniu strony stanowi wysokość dochodów uzyskanych z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju, winien w następnej kolejności porównać wysokość uzyskanego dochodu z wysokością diet przysługujących zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. Z analizy akt sprawy nie wynika, aby organy poczyniły w tym zakresie jakiekolwiek ustalenia, lecz zupełnie dowolnie ustalając dochód rodziny skarżącej, uwzględniły w nim kwotę 20 699,76 zł. Nie należy również zapominać, iż zarówno przepisy powszechnie obowiązujące, jak i regulamin wynagradzania lub inny akt o charakterze wewnętrznym obowiązujący u konkretnego pracodawcy mogą przewidywać różne należności związane ze stosunkiem Na podstawie art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. należy stwierdzić, iż organ prowadzący postępowanie obowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jedynie ustalone w taki sposób fakty mogą być uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy będący niezbędną podstawą do wydania decyzji administracyjnej oraz jej uzasadnienia. W samej decyzji organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz wskazania faktów, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Stosując wskazane powyżej reguły postępowania dowodowego organy administracji publicznej winny ustalić charakter należności, o których mowa w zaświadczeniu pracodawcy Z.W. z dnia [...] lipca 2008 r. Z zaświadczenia tego nie wynika bowiem, iż określona w nim kwota stanowi dochód, o jakim mowa w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a wynika jedynie, że kwota ta stanowiła nieopodatkowany dochód Z.W. uzyskany za rok 2007 ( poza wynagrodzeniem ), związany z jego stosunkiem pracy. Wobec tego organy nie wyjaśniły czy sporna kwota 20 699,76 zł w całości lub części jest świadczeniem, o którym mowa w przepisie art. 3 pkt 1 lit c tiret 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Oznacza to, iż organy administracji publicznej zarówno pierwszej jak i drugiej instancji orzekły w sprawie przedwcześnie, naruszając tym samym wskazane powyżej reguły postępowania dowodowego. Ponadto w przypadku gdy organ uznaje, że kwota wskazana w oświadczeniu strony stanowi wysokość dochodów uzyskanych z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju, winien w następnej kolejności porównać wysokość uzyskanego dochodu z wysokością diet przysługujących zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. Z analizy akt sprawy nie wynika, aby organy poczyniły w tym zakresie jakiekolwiek ustalenia, lecz zupełnie dowolnie ustalając dochód rodziny skarżącej, uwzględniły w nim wymienioną wyżej kwotę 20 699,76 zł. Nie należy również zapominać, iż zarówno przepisy powszechnie obowiązujące, jak i regulamin wynagradzania lub inny akt o charakterze wewnętrznym obowiązujący u konkretnego pracodawcy mogą przewidywać różne należności związane ze stosunkiem pracy osób mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej związane z czasowym przebywaniem za granicą, w związku z tym nie zawsze będą to należności z tytułu podróży służbowej. Ponadto, mając na uwadze brak wątpliwości ze strony organu, iż wykonywane przez męża skarżącej czynności w ramach stosunku pracy stanowią zagraniczną podróż służbową, należy wskazać, iż w uchwale z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt II PZP 11/08 Sąd Najwyższy stwierdził, że kierowca transportu międzynarodowego odbywający podróże w ramach wykonywania umówionej pracy i na określonym w umowie obszarze jako miejsce świadczenia pracy nie jest w podróży służbowej w rozumieniu art. 775 § 1 k.p. (Biul. SN 2008/11/21). Ponadto pojawia się jeszcze jedna wątpliwość, gdyż organy nie wyjaśniły z jakiego tytułu konkretnie został uzyskany sporny dochód. W odniesieniu do należności z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju pracownikowi przysługują świadczenia różnego rodzaju. Odrębną należnością pozostaje "dieta", a odrębną zwrot kosztów (przejazdów i dojazdów, noclegów, innych wydatków, określonych przez pracodawcę odpowiednio do uzasadnionych potrzeb). Przy czym w sytuacji pracowników zatrudnionych u innego pracodawcy niż państwowa lub samorządowa jednostka sfery budżetowej, tak jak to ma miejsce rozpoznawanej sprawie, konieczne jest zbadanie regulacji obowiązujących u danego pracodawcy, bowiem nie mogą one być mniej korzystne niż przepisy powszechnie obowiązujące. Organy nie wyjaśniły więc z jakiego tytułu konkretnie został uzyskany sporny dochód. Jak już wyżej wspomniano Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Wobec tego, przy tak przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i braku prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego nie jest możliwa sądowa ocena czy dochód rodziny skarżącej, od którego uzależnione jest prawo do uzyskania świadczeń rodzinnych, został obliczony w sposób prawidłowy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy właściwy organ administracji publicznej obejmie kontrolą i rozstrzygnięciem kwestie, które zostały dotychczas pominięte, co w efekcie sprawiło, że stan faktyczny sprawy nie był należycie ustalony i uniemożliwił dokonanie pełnej oceny zgodności decyzji z prawem materialnym. Z przedstawionych powyżej względów należało uznać, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zmianami ), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Wysokość wynagrodzenia pełnomocnika, o którym mowa w pkt II sentencji wyroku Sąd, określił zgodnie z przepisem § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348, ze zmianami ).