II SA/Go 733/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2016 r. sprawy ze skargi S.G. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego S.G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000r. Starosta udzielił M.W. i D.W. pozwolenia na budowę budynku warsztatu lakierniczego na działce nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011r. organ sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w powyższej decyzji w zakresie numeracji działki objętej inwestycją i wskazał jako właściwą działkę nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] września 2011 r. prawa wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] zostały przeniesione na E.J.. W dniu 13 listopada 2014 r. do Starosty wpłynął wniosek S.G., właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...], w którym wnioskodawca zarzucił brak udziału w postępowaniu zmierzającym do wydania w/w decyzji, którego powinien być stroną. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., sprostowanym następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., organ wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr v. W dniu [...] stycznia 2015 r. Starosta Powiatu na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art.. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – dalej P.b.) wydał decyzję nr [...], którą odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2000 r. stwierdzając, że S.G. nie posiada legitymacji procesowej do uczestnictwa w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę warsztatu lakierniczego na działce nr [...], gdyż nie przysługuje mu przymiot strony tego postępowania. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] marca 215 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 29 października 2015 r. sygn. II SA/Go 287/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] stycznia 2015 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w świetle treści art. 28 kpa oraz art. 54 ust. 2 Prawa budowlanego S.G. jako właścicielowi nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą planowaną inwestycją, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę warsztatu lakierniczego na działce nr [...], przysługuje status strony. Sąd zwrócił uwagę, że odmowa przyznania skarżącemu legitymacji w w/w postępowaniu uniemożliwiła mu podnoszenie i wykazywanie okoliczności istotnych dla oceny faktu naruszenia jego własnego interesu prawnego, wobec czego został on pozbawiony możliwości ochrony swojego prawa w postępowaniu administracyjnym. Sąd podkreślił, że czym innym jest uznanie za stronę postępowania, a czym innym stwierdzenie czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, w świetle okoliczności podniesionych w treści obu decyzji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Starosta działając na podstawie art. 151 § 2, w zw. z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 kpa, stwierdził że decyzja ostateczna Starosty nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę: "budynku warsztatu lakierniczego na działce nr [...]", wydana została z naruszeniem prawa. W treści uzasadnienia organ wskazał na przebieg postępowania, w tym na etap objęty postępowaniem sądowoadministracyjnym. Mając na uwadze poddaną analizie dokumentację, wytyczne w.w. wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 29 października 2015 r. oraz charakter inwestycji, organ nie stwierdził naruszenia interesu prawnego właściciela działki sąsiedniej. Organ nie ustalił przepisów prawa w oparciu, o które możliwe byłoby stwierdzenie, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zamierzenia budowlanego objętego przedmiotową decyzją zakłócałoby S.G. korzystanie jego z nieruchomości, ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia jego nieruchomości i stosunków miejscowych. Organ dodał, iż realizacja inwestycji nie wymagała przedstawienia oceny oddziaływania obiektu budowlanego na środowisko, zgodnie z obowiązującym na dzień złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. Nr 3, poz. 6). Następnie organ wskazał na treść art. 146 § 2 Kpa, w myśl którego nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W tym przypadku organ administracji publicznej wydaje decyzję, w której ogranicza się do stwierdzenia wydania kwestionowanej decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa (art. 151 § 2Kpa). Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S.G. podnosząc, że decyzję wydano z naruszeniem prawa, inwestorka dokonała samowoli budowlanej, a ktoś świadomie poświadczył nieprawdę. Skarżący zarzucił, że doszło do popełnienia przestępstwa, gdyż Starosta nie mając uprawnień oddał w posiadanie część jego własności. Zadał również pytanie co i gdzie wyznaczył na gruncie geodeta. Jednocześnie skarżący zażądał wyłączenia z dalszego prowadzenia sprawy Naczelnika Wydziału Budownictwa i Ochrony Środowiska z uwagi na poświadczenie nieprawdy i twierdzenie, że jest inwestorem na działce nr [...] oraz z powodu nie weryfikowania posiadanych dokumentów. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zdaniem Wojewody podnoszone przez S.G. argumenty pozostają bez wpływu na zasadność podjętego przez Starostę rozstrzygnięcia. Dotyczą one w głównej mierze kwestii bezzasadnego wydania decyzji dla działki nr ewidencyjny gruntu [...], której właścicielem jest skarżący. Jak zostało wyjaśnione powyższe było skutkiem oczywistej omyłki i zostało sprostowane w drodze postanowienia organu I instancji. Organ wskazał, iż okoliczności dotyczące ewentualnego naruszenia granic w trakcie budowy, czy też nieprawdziwych wpisów w dzienniku budowy nie są badane w niniejszym postępowaniu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Wojewoda wskazał na przewidziane w treści art. 24 § 1 kpa przesłanki wyłączenia pracownika organu administracji publicznej, zaznaczając, iż wyłączenie pracownika należy do właściwości bezpośredniego przełożonego pracownika, a zatem w danym przypadku nie leży w kompetencji Wojewody i wskazana przez skarżącego przesłanka wyłączenia nie może być badana w prowadzonym przez ten organ postępowaniu odwoławczym. Ponadto Wojewoda wskazał, iż zgodnie z art. 146 § 1 Kpa uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W przedmiotowej sprawie S.G. wskazał na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, a zatem z uwagi na przekroczenie wskazanego w przytoczonym przepisie okresu 5 letniego liczonego od dnia doręczenia decyzji nie może zdaniem organu odwoławczego nastąpić uchylenie inkryminowanej decyzji Starosty. Od powyższej decyzji S.G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zarzucając jej niezgodność z obowiązującymi przepisami prawa. W szczególności skarżący zakwestionował przyjęcie wniosku inwestorów o wydanie pozwolenia i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczącego nieruchomości, której jest właścicielem. Ponadto skarżący zarzucił organowi brak sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania nieruchomości objętej decyzją z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska. Ponadto zdaniem skarżącego sfałszowany został dziennik budowy, gdyż jak podał nie było budowy, a zapisy w nim dokonane są nieprawdziwe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a), wynika, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Trzeba również zwrócić uwagę na przepis art. 134 § 1, w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala. Rozpoznając sprawę w tak określonej kognicji Sąd stwierdził, że skarga była zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Przedmiotem badania Sądu w niniejszej sprawie była decyzja administracyjna wydana w wyniku przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznej. W tym miejscu wyjaśnić należy, że postępowanie wznowieniowe, jako jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, rządzi się prawami określonymi w dziale II rozdziale 12 k.p.a. (art. 145 do 152 k.p.a.). Organy je prowadzące mogą działać wyłącznie w oparciu o te przepisy. Zanim organ wyda postanowienie o wznowieniu postępowania na mocy art. 149 § 1 k.p.a., najpierw musi sprawdzić, czy w skardze wskazano podstawę wznowieniową określoną w przepisach art. 145-145b k.p.a. oraz, czy skarga została wniesiona z zachowaniem terminu określonego w art. 148 k.p.a. Wniesienie skargi po terminie lub brak wskazania w skardze podstawy wznowieniowej skutkuje odmową wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W stanie faktycznym niniejszej sprawy organy stanęły na stanowisku, a Sąd je podziela, że skarga została wniesiona w terminie. Stosownie zaś do treści art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, innymi słowy organ bada, czy rzeczywiście zaistniała przyczyna z art. 145 lub 145b k.p.a. jako podstawa wznowienia, a następnie bada istotę sprawy, mając na względzie obowiązujące przepisy w przedmiocie wznowienia postępowania. Zakres rozpoznania "istoty sprawy" uzależniony jest od tego, czy w sprawie istnieją przeszkody do uchylenia decyzji z art. 146 § 1 k.p.a., czy też takich przeszkód brak. W przypadku wystąpienia takiej przeszkody zakres rozpoznania sprawy określa art. 151 § 2 k.p.a. Natomiast pełne badanie "istoty sprawy" będzie miało miejsce w przypadku, gdy organ wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) bądź gdy odmawia uchylenia zaskarżonej decyzji z tego powodu, że jego zdaniem, w wyniku postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.). Należy zwrócić uwagę, że ze względu na zasadę ochrony stabilności decyzji ostatecznej (art. 16 kpa), zarówno wszczęcie postępowania wznowieniowego, jak i uchylenie decyzji ostatecznej - po przeprowadzeniu wznowienia, doznaje ograniczeń czasowych, co wynika wprost z odpowiednich przepisów kpa. Stosownie do treści art. 146 § 1 kpa uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W myśl § 2 nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Treść przytoczonego przepisu wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Terminy te, chociaż zamieszczone w przepisie proceduralnym, mają charakter materialny, co oznacza, że ich upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Terminy te nie mogą być przywrócone, gdyż nie są one terminami, do zachowania których obowiązana jest strona, lecz ich adresatem jest organ, a jednocześnie bieg terminu z art. 146 § 1 k.p.a. nie może ulec przerwaniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją, jak wyżej podniesiono, jest stabilizacja stosunków prawnych. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 561/09 i wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1604/09 oraz wyrok NSA z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1444/09). Powyższe rozważania odnośnie charakteru terminów z art. 146 § 1 k.p.a. nie zmieniają faktu, że aby przedawnienie mogło nastąpić, terminy określone w tym przepisie muszą upłynąć. Aby jednak mogły upłynąć, wcześniej muszą zacząć biec. Bieg ich rozpoczyna się od dnia doręczenia decyzji na piśmie lub jej ustnego ogłoszenia stronie. Czym innym jest jednak doręczenie decyzji określone w tym przepisie od wydania decyzji, zaś okoliczności doręczenia decyzji nie można domniemywać, tylko należy ją wykazać w postępowaniu wyjaśniającym w ramach trwającego postępowania wznowieniowego. Uregulowanie objęte art. 146 § 1 k.p.a. nie precyzuje adresata tego doręczenia, jednak przyjąć należy, iż w rozumieniu tego przepisu chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Doręczenie decyzji, o jakim mowa w tym przepisie, to skierowanie decyzji do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji, a termin 5-letni, wymieniony w tym przepisie, biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 433/08). Chodzi tu o doręczenie lub ogłoszenie decyzji wobec jakichkolwiek osób biorących udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu, a nie w stosunku do osoby, której decyzji nie doręczono lub jej nie ogłoszono. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, nie jest kwestionowane, że stronie skarżącej nie doręczono decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę. Organ administracyjny nie przeprowadził jednak żadnych ustaleń dotyczących terminu doręczenia powyższej decyzji pozostałym stronom postępowania, co oznacza, że w sprawie nie ustalono istotnej dla sprawy okoliczności, determinującej dalszy tok procedowania. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozawala na poczynienie ustaleń w tym zakresie. Upływ terminów, o których mowa w art. 146 § 1 kpa stanowi bezwzględną przeszkodę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, w tym do wydania orzeczenia na podstawie art. 146 § 2 kpa. Trzeba bowiem pamiętać, że w pierwszej kolejności organ winien ustalić, czy w sprawie nie nastąpiło przedawnienie o jakim mowa w art. 146 § 1 kpa, a dopiero w wypadku ustalenia że terminy są zachowane, może przystąpić do rozpatrzenia sprawy pod względem merytorycznym. Z treści decyzji organu pierwszej instancji wynika, że organ nie rozpatrywał kwestii przedawnienia wynikającej z art. 146 § 1 kpa, opierając orzeczenie na art. 146 § 2 kpa w związku z art. 151 § 2 kpa. Natomiast w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy prawidłowo wskazał wprost na upływ terminów, o których mowa w art. 141 § 1 kpa, jednak twierdzenia w tym zakresie nie poparł żadnymi ustaleniami mającymi oparcie w materiale dowodowym sprawy. Jak wyżej podniesiono kwestii upływu terminu nie można domniemywać, a dla zbadania tego zagadnienia upływ nawet stosunkowo znacznego czasu od wydania decyzji (tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie), nie zwalania od obowiązku ustalenia daty jej doręczenia stronom postępowania. W tych okolicznościach sprawy dla ustalenia biegu przedawnienia, o jakim mowa w art. 146 § 1 kpa, konieczne jest ustalenie daty doręczenia w.w. decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2000 r. Nr [...]. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a, zaskarżona decyzja została uchylona.