II SA/Go 735/07

Dnia 13 lutego 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant asystent sędziego Paweł Majka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2008 roku sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku, nr [...] w przedmiocie przekazania pisma według właściwości postanawia: postępowanie w sprawie umorzyć. Pismem [...] D.B. wystąpiła z wnioskiem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. o przyznanie jej zasiłku celowego na pokrycie wydatków związanych z opłaceniem użytkowanego centralnego ogrzewania jej mieszkania. Postanowieniem [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało się niewłaściwym rzeczowo i przekazało wniosek Dyrektorowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z.. D.B. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem z dnia 11 grudnia 2006 roku, wyrażając swoje niezadowolenie że Kolegium nie chce uwzględnić jej żądań i odsyła ją do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. W wyniku rozpoznania jej pisma Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W wyniku wniesionej skargi na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez D. B., Sąd ten wyrokiem z dnia 9 maja 2007 roku, sygn. akt II SA/Go 105/07 uchylił zaskarżone postanowienie bowiem w wydaniu zarówno zaskarżonego skargą postanowienia jak i postanowienia z dnia 15 stycznia 2007 roku, brali udział ci sami członkowie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W ocenie Sądu Kolegium rozpoznając sprawę na skutek wniosku D. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy winno było orzekać w innym składzie osobowym co wynika z art. 27 § 1 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W wyniku ponownego orzekania Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem [...] utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia 15 stycznia 2007 roku, /to które wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zostało uchylone/. W dniu 3 października 2007 roku, D.B. na postanowienie z dnia 7 września 2007 roku wniosła skargę do Sądu. W dniu 10 października 2007 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonego przez D. B. postanowienia [...] w przedmiocie przekazania pisma według właściwości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawarło wniosek o zawieszenie postępowania, uzasadniając go wydaniem postanowienia [...] stwierdzającego nieważność zaskarżonego przez D. B. postanowienia, które stało się ostateczne i od którego skarżąca nie wniosła skargi do Sądu /- notatka służbowa z dnia 8 lutego 2008 roku - karta 26 akt sądowych. Postanowieniem z dnia 2 stycznia 2007 roku Sąd odmówił zawieszenia postępowania i rozpoznał sprawę na rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, iż wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez uprawniony podmiot powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego. Z tą chwilą między skarżącym a organem, którego działanie lub bezczynność zostały zaskarżone, rozpoczyna się spór o legalność, stanowiący przedmiot rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Od tego momentu gospodarzem sporu wywołanego wniesieniem skargi jest sąd administracyjny, co oznacza, że co do zasady uprawnionym do orzeczenia w przedmiocie tego sporu jest sąd przed którym zawisła sprawa. Jedyny wyjątek od tej zasady przewidziany został w art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej zwanej p.p.s.a.) zgodnie z którym organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Po wniesieniu zatem skargi do sądu administracyjnego organ działając w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. - może wydać jedynie decyzję uwzględniającą skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Skutkiem prawnym wniesienia skargi do sądu jest bowiem powstanie ex legę nowego stosunku prawnego, w którym organ administracji publicznej staje się tylko przeciwnikiem procesowym strony, traci zatem swe kompetencje do weryfikacji stosunku prawnego, ukształtowanego wcześniej przez wydanie decyzji administracyjnej, w znaczeniu materialnym i procesowym (por. L. Żukowski, glosa do wyroku NSA z dnia 7 stycznia 1999 r, II SA/Gd 1353/98, OSP 2000, z. 5, s. 265-270). Wyjątkiem jest w tym wypadku wynikająca z art. 54 § 3 p.p.s.a. kompetencja tego organu do weryfikacji zaskarżonej decyzji w trybie autokontroli, z tym że podkreślić należy, że uwzględnienie skargi w całości stanowi jedyną dopuszczalną, legalną możliwość władczego rozstrzygnięcia organu administracji w sprawie zaskarżonej do sądu administracyjnego (por. J. Brolik, Administracyjna samokontrola decyzji podatkowych zaskarżonych do NSA, Unimex, Wrocław 2001, str. 21). Ustawodawca dopuszcza bowiem ingerencję organu administracyjnego w spór zawisły z jego udziałem przed tym sądem, w ściśle ograniczonym zakresie, dającym największą gwarancję nienaruszenia tą ingerencją prawa strony skarżącej do sądu, bowiem w swoim założeniu rozstrzygnięcie organu administracyjnego uwzględniające skargę w całości, powinno w zastępstwie wyroku sądowego czynić zadość żądaniom strony. Z unormowania art. 54 § 3 p.p.s.a. wynika, że każda ingerencja organu administracji w sprawę zawisłą przed sądem administracyjnym, wykraczająca poza dyspozycję tego przepisu, jest niedopuszczalna jako godząca w określoną w art. 45 ust. 1 oraz w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zasadę prawa do sądu. Mimo zatem niesformułowania expressis verbis w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego zakazu wszczynania nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w sprawach, w których wniesiono skargę do sądu administracyjnego, należy przyjąć, że po wniesieniu prawnie skutecznej skargi do sądu, prowadzenie takich postępowań jest dopuszczalne jedynie w granicach określonych w art. 54 § 3 p.p.s.a. Określone w art. 45 ust. 1 oraz w art. 77 ust. 2 Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. prawo do sądu, należy do jednych z podstawowych praw jednostki i stanowi jedną z fundamentalnych gwarancji praworządności. Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji: Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd", a w art. 77 ust. 2 postanowiono, że Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw". Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił w swym orzecznictwie, że na treść prawa do sądu składają się trzy uprawnienia, a mianowicie: a) prawo dostępu do sądu (prawo uruchomienia procedury), b) prawo do korzystania z rzetelnej procedury sądowej (zgodnej z wymogami sprawiedliwości i jawności) oraz c) prawo do wyroku sądowego (prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia) (A. Zieliński, Prawo do sądu i organizacja władzy sądowniczej, Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2006, por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 września 2004 r., sygn. P 4/04, OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 81). Zakres przedmiotowy prawa do sądu obejmuje spory dotyczące stosunków cywilnoprawnych i administracyjnoprawnych oraz rozstrzyganie o zasadności zarzutów karnych. Szczególnie istotny na tle niniejszej sprawy jest art. 77 ust. 2 Konstytucji wyznaczający zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu. Przepis ten zakazuje ustawodawcy zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw. Z normy wyrażonej w tym przepisie wynika, że stosując wykładnię przepisów ustawy zgodną z konstytucją, należy je interpretować w taki sposób, aby nikomu nie zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Jeżeli zatem w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 54 § 3 określono na zasadzie wyjątku instytucję, pozostającą w pewnym sensie w konkurencyjności z konstytucyjną zasadą prawa do sądu, uznając jednak, że jej realizacja, poprzez uwzględnienie skargi w całości, a więc uzyskanie rozstrzygnięcia oczekiwanego (w założeniu) od sądu, nie będzie godziła w prawa strony, a przyczyni się do szybszego załatwienia jej sprawy zgodnego z jej żądaniami - niedopuszczalne jest czynienie wykładni umożliwiających organowi administracyjnemu jakąkolwiek inną ingerencję w sprawę zawisłą przed sądem administracyjnym, pozbawiającą stronę prawa do rozstrzygnięcia sporu przez sąd i uzyskania żądanego rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, iż w orzecznictwie przeważa pogląd, iż niedopuszczalne jest wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowanie w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji po wniesieniu na tę decyzję skargi do sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2006 roku II OSK 50/2006 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2005 roku, II SAB/Wa 76/05). Wskazać należy, iż przepis art. 56 p.p.s.a. nakazuje sądowi administracyjnemu zawieszenie postępowania sądowego w wypadku jeżeli wniesienie skargi nastąpiło po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania. Mimo iż przepisy te expresis verbis formułują zasadę wyłączenia dwutorowości postępowania kontrolnego tylko w odniesieniu do postępowania sądowego w celu zapobieżenia takiej dwutorowości w stosunku do decyzji ostatecznej to należy przyjąć, że nie jest dopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji, w tym także postępowania o wznowienie postępowania po wniesieniu skargi w tej samej sprawie do sądu administracyjnego (por. T. Woś: op. cii, s. 171). Podstawowym argumentem przemawiającym za taką wykładnią jest wzgląd na konieczność wyeliminowania wskazanego, niekorzystnego, zbiegu uprawnień do weryfikacji ostatecznych decyzji w trybie postępowania sądowego oraz w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego (uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 czerwca 2005r.). Wskazać także należy, iż wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia zaskarżonego do sądu może nastąpić tylko w przypadku gdy we wniesionej skardze przytoczone są zarzuty będące podstawą do stwierdzenia takiej nieważności. W takim przypadku jeżeli sąd administracyjny ustali, że skarga w całości została uwzględniona, umorzy postępowanie w sprawie. W niniejszej sprawie organ administracji publicznej wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia zaskarżonego do sądu na podstawie przesłanek nieuwzględnionych w skardze a zatem nie w trybie autokontroli. Powstaje jednak pytanie, jakie skutki prawne wywołuje w takiej sytuacji (po wniesieniu skargi do sądu) wszczęcie postępowania przez organ i jak w takim stanie faktycznym winien zachować się organ administracji publicznej. Zdaniem B. Adamiak weryfikacja na drodze administracyjnej ma pierwszeństwo, jeżeli postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed złożeniem skargi. Nie powoduje jednak odrzucenia skargi, jedynie zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli jako pierwsze zostało wszczęte postępowanie sądowoadministracyjne, ma ono pierwszeństwo, a postępowanie administracyjne wówczas podlega umorzeniu, gdy jest to postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania. Ocena prawna wyrażona w wyroku sądu administracyjnego jest bowiem dla organu administracji publicznej wiążąca. Tryb uchylenia lub zmiany decyzji prawidłowej lub dotkniętej wadą niekwalifikowaną w takim przypadku powinien być zawieszony (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.), w tym bowiem przypadku względy celowościowe są podstawą uchylenia, zmiany decyzji. Skarżący będzie mógł dokonać wyboru weryfikacji przez cofnięcie skargi lub żądania umorzenia nadzwyczajnego trybu postępowania ze względu na złożenie skargi do sądu administracyjnego (B.Adamiak, w: Postępowanie ...op. cit., s. 436). W konkluzji można stwierdzić, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, organ administracji publicznej jest uprawniony do uchylenia i zmiany zaskarżonej decyzji tylko na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Jednakże w niniejszej sprawie skoro skarżąca nie wniosła ani odwołania od decyzji z dnia 31 października 2007 roku stwierdzającej nieważność postępowania, ani skargi do Sądu w tej sprawie należy przyjąć, iż postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe co do zaskarżonego postanowienia już wyeliminowanego z obiegu i z mocy art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postępowanie podlegało umorzeniu. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. ponownie musi rozpoznać wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżącej z 18 grudnia 2006 roku od postanowienia tego organu [...].