II SA/Go 736/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi S.G. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 20 grudnia 2012 r. nr XXXI/245/12 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz adwokata K.K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, zwiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem kosztów udzielonej skarżącemu nieopłaconej pomocy prawnej. Rada Miasta w dniu 20 grudnia 2012 roku podjęła uchwałę nr XXXI/245/12 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Powyższą uchwałę S.G. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W skardze podniósł zarzut naruszenia przez tę uchwałę jego interesu prawnego, albowiem dyskryminuje skarżącego jako osobę niepełnosprawną. W ocenie skarżącego uchwała powinna przewidywać ułatwienia dla wynajmu lokalu dla osoby niepełnosprawnej. Pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia [...] listopada 2013 roku wskazał, że ratio legis art. 21 ust. 3 pkt. 3 ustawy O najmie lokali uzasadnia wprowadzenie przepisu o objęciu szczególną ochroną osób niepełnosprawnych. Rada Miejska wniosła o odrzucenie skargi albo jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł, że skarżący nie wyczerpał trybu zaskarżenia i nie poprzedził skargi wezwaniem Rady do usunięcia naruszenia prawa. Domagając się oddalenia organ skargi podniósł, że przepis art. 21 ust. 3 pkt. 3 nie zawiera wskazania niepełnosprawności jako kryterium pierwszeństwa w nawiązywaniu z nimi umowy najmu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została zawarta w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku, nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) nazywanej jako p.p.s.a. Z istoty takiej kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy O samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 roku (Dz. U. z 2013 roku poz. 594), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi). Poza sporem pozostaje, że zaskarżona uchwała "w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy" jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Skarżący dopełnił również wymogu bezskutecznego – wynikającego z art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej – wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa oraz zachował termin do wniesienia skargi. S.G. wystąpił z żądaniem usunięcia naruszenia prawa, które wpłynęło do Rady Miejskiej w dniu 21 lipca 2013 roku, co potwierdził wiceprzewodniczący Rady w piśmie z dnia [...] lipca 2013 roku (k. 42 akt sądowych). Z treści tego pisma nie wynika aby Rada Miejska odniosła się merytorycznie do powyższego żądania usunięcia naruszenia prawa. W następnej kolejności koniecznym się stało zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Badanie czy podmiot, wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony, następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy O samorządzie gminnym, nie zaś na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. (zobacz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2005 roku, w spr. OSK1563/04). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy O samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (zobacz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 roku, w spr. OSK 476/04). Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy O samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 roku, w spr. III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zobacz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 roku w spr. OSK 1437/2004, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, Wyd. NSA 2005, str. 367). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie stwarza legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002 roku w spr. II SA 2503/01, Lex nr 81964). Niewątpliwie zatem przymiot strony, w postępowaniu kwestionującym legalność aktu prawa miejscowego, kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (zobacz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2005 roku, w spr. OSK 1563/04 i z dnia 22 lutego 2006 roku, w spr. II OSK 1127/05 ). Interes prawny, o jakim mowa w powoływanym art. 101 ust. 1, powinien być bezpośredni i realny. Bezpośredniość interesu prawnego dotyczy związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes wywodzi. O naruszeniu interesu prawnego konkretnej osoby można mówić wówczas, gdy zaistnieje realne jego zagrożenie, istniejące już w chwili wejścia w życie uchwały. Interes prawny musi być także własny, co oznacza, że nie można opierać go wyłącznie na sytuacji prawnej innego podmiotu. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 101 ust. 2a ustawy O samorządzie gminnym, skargę na uchwałę lub zarządzenie można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. W kontrolowanej sprawie skarżący występują wyłącznie we własnym imieniu. Od tak zarysowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który w rozumieniu powołanego art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a. nie upoważnia do zaskarżania rozstrzygnięć organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony. Innymi słowy interes prawny będzie posiadał taki podmiot dla którego istnieje przepis prawa, z którego dla tego podmiotu można wyprowadzić uprawnienie lub obowiązek pozostający w związku z treścią uchwały. Dlatego dla wykazania, iż miało miejsce naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art.101 ust.1 ustawy O samorządzie gminnym, skarżący musi wskazać na związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną indywidualną sytuacją prawną. Na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale musi wykazać nadto, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi istnieć w dacie wnoszenia skargi, nie zaś w przyszłości. Dlatego wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy O samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia w chwili złożenia skargi. S.G. podniósł w skardze, że zaskarżona uchwała nie chroni jego sytuacji prawnej uniemożliwiając uzyskanie lokalu mieszkalnego pozostającego w zasobie Gminy Miejskiej z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, gdyż nie chroni w sposób szczególny osób niepełnosprawnych. Zdaniem S.G. brak w uchwale uregulowania ułatwiającego osobom niepełnosprawnym najem mieszkania jest dyskryminacją skarżącego jako osoby niepełnosprawnej. Wskazując na interes prawny skarżącego jego pełnomocnik odwołał się do ratio legis art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy O ochronie lokatorów. W tym miejscu wskazać należy, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy O ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, skonstruowane zostało relatywnie wąsko. Ustawodawca przewidział mianowicie kompetencję dla rady gminy do ustalania zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W ustawie ustalono, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Przytoczone przepisy ustawy O ochronie praw lokatorów, upoważniają radę gminy do uchwalania przepisów gminnych określających zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zawarte w ustawie określenie "w szczególności" oznacza, że uchwała rady gminy powinna regulować wszystkie wskazane w art. 21 ust. 3 zagadnienia, a ponadto można zamieścić w uchwale jeszcze inne, dodatkowe, nie wymienione w ustawie zagadnienia związane z najmem. Rada winna respektować przy ustalaniu zasad wynajmu lokali ogólne zasady płynące z ustawy O ochronie praw lokatorów oraz wartości określone Konstytucją RP. Przepis art. 4 tej ustawy stanowi o obowiązku gminy i związanym z nim uprawnieniu mieszkańca gminy, którego sytuacja materialna uzasadnia oddanie mu w najem lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Co do zasady więc, podstawowymi warunkami jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o lokal z zasobów mieszkaniowych gminy są: niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niski dochód. Sąd podziela pogląd, że zasady wynajmowania lokali powinny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe czyli warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria (zobacz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2004 roku w spr. OSK 883/04, niepublikowany, LEX nr 164541). Zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy, rada gminy powinna regulować wszystkie wskazane w tym przepisie elementy. Może zamieścić w uchwale jeszcze inne zagadnienia związane z najmem, nie oznacza to jednak dowolności organu (zobacz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2010 roku, w spr. I OSK 732/10 ). Odnosząc się do zarzutu zawartego w skardze, że interes prawny można wywieść z wyżej cytowanego art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy nakazującego określić w uchwale kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Sąd stwierdza, iż Rada Miasta zrealizowała zawarty tam obowiązek w § 9 ust. 2 w zw. z § 10 pkt 2 i § 11 ust 4 uchwały, ustalając zasady pierwszeństwa w zawieraniu umów najmu wchodzących w skład zasobów mieszkaniowych gminy oraz lokali socjalnych. Zdaniem Sądu ocena celowości oraz zasadności kryteriów pierwszeństwa wynajmu poprzez brak ujęcia w uchwale osób niepełnosprawnych wykracza poza kompetencje sądu administracyjnego w zakresie jego właściwości rzeczowej zakreślonej w art. 3 p.p.s.a. Wprawdzie ustawa O najmie lokali zawiera, jak powiedziano, w art. 21 ust 3 pkt 3 wymóg określenia w uchwale kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, jednak nie precyzuje rodzaju takich kryteriów. Z tej właśnie racji brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi, iż pominięcie we wspomnianych kryteriach osób niepełnosprawnych stanowi naruszenie omawianego przepisu. Brak wskazań w ustawie kryteriów ustalania pierwszeństwa wynajmu lokali należących do zasobów mieszkaniowych gminy oznacza, że ustawodawca pozostawił wyłącznej kompetencji rady gminy swobodę do określenia takich kryteriów pierwszeństwa. Brak takich wskazań jest jednocześnie brakiem ustawowego wzorca , który mógłby służyć Sądowi do analizy zgodności z prawem regulacji zawartych przez Radę Gminy w § 9 ust. 2 w zw. z § 10 pkt 2 oraz § 11 ust 4. Brak ustawowych wskazań, odnośnie pierwszeństwa wynajmu lokali należących do zasobów mieszkaniowych gminy, dla osób niepełnosprawnych jest równoznaczne z tym, że nie istnieje przepis prawa, z której skarżący mógłby wywodzić swoje racje. Skoro zatem z przepisów prawa materialnego nie wynikają dla skarżącego w omawianym zakresie żadne uprawnienia ani obowiązki, Sąd stwierdza, że tym samym brak możliwości stwierdzenia naruszenia interesu prawnego S.G. przepisami przedmiotowej uchwały. Resumując Sąd uznał, iż skarga nie jest zasadna. Zarówno w treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa jak i w treści skargi S.G. nie wykazał naruszenia swojego interesu prawnego polegającego na istnieniu związku pomiędzy zaskarżoną uchwały a jego własną indywidualną sytuacja prawną. Nie wykazał tego również pełnomocnik skarżących mimo, że został do tego zobowiązany. Powyższe stwierdzenie sprowadza dalszy skutek, a mianowicie taki, że skarżący nie jest osobą uprawnioną do podnoszenia zarzutu sprzeczności uchwały z prawem. W ocenie Sądu stwierdzenie braku legitymacji, do wniesienia skargi wyklucza możliwość zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd we wskazanej sytuacji nie ma uprawnienia do rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy, czyli o tym przypadku rozważenia kwestii sprzeczności z prawem, także Konstytucją, określonych zapisów uchwały. Kierując się powyższym Sąd, z powołaniem się na przepis art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. O przyznaniu wynagrodzenia dla pełnomocnika skarżącego z tytułu poniesienia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy udzielonej z urzędu (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 461).