II SA/Go 748/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] na czynność Prezydenta Miasta Z. w przedmiocie opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdu postanawia odrzucić skargę. W dniu [...] r. kontroler Strefy Płatnego Parkowania w Z. sporządził wezwanie - raport nr [...] do uiszczenia opłaty dodatkowej z tytułu nieopłaconego miejsca parkowania w tej strefie, na ul. [...] w Z., pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Jednocześnie kontroler wykonał dwie fotografie w/w pojazdu celem udokumentowania opisanego stanu rzeczy. Pismem z dnia 1 sierpnia 2008 r. M.K. złożyła do Biura Strefy Płatnego Parkowania Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej reklamację nr [...], w której zakwestionowała zasadność nałożenia na nią dodatkowej opłaty z tytułu niewniesienia opłaty parkingowej. W treści reklamacji podała, iż postój we wskazanej na wezwaniu-raporcie z dnia 28 lipca 2008 r. godzinie był opłacony, a bilet potwierdzający jego opłacenie umieszczony był w widocznym miejscu wewnątrz pojazdu. Na dowód powyższego do reklamacji załączony został bilet parkingowy. W piśmie z dnia 7 sierpnia 2008 r. (doręczonym adresatowi w dniu 18 sierpnia 2008 r.) stanowiącym odpowiedź na w/w reklamację Zastępca Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Z. wskazał, iż nie znajduje podstaw do anulowania przedmiotowej opłaty. M.K. nie zgadzając się ze stanowiskiem organu złożyła w dniu 19 sierpnia 2008 r. odwołanie do Prezydenta Miasta Z., w którym ponownie zakwestionowała słuszność nałożenia opłaty dodatkowej z tytułu nieuiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu, przywołując argumentację i dowody jak w reklamacji. Pismem [...] (doręczonym adresatowi w dniu 5 września 2008 r.) Prezydent Miasta Z. poinformował M.K., iż nie znajduje podstaw do anulowania przedmiotowej opłaty. Organ wskazał, iż uchwała Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania i wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w tej strefie, nie przewiduje anulowania w związku z nieumieszczeniem biletu parkingowego w miejscu umożliwiającym odczyt z zewnątrz pojazdu. Ustosunkowując się do stanowiska odwołującej się organ wyjaśnił, iż zgodnie z w/w uchwałą ,,dowód opłaty należy umieszczać za przednią szybą na desce rozdzielczej wewnątrz pojazdu samochodowego, w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, co do ważności tego dowodu". Umieszczenie dowodu opłaty musi umożliwić kontrolerowi strefy jednoznaczne stwierdzenie uiszczenia opłaty za parkowanie. Umieszczenie go w miejscu niewidocznym lub w sposób uniemożliwiający bezpośredni odczyt z zewnątrz pojazdu traktuje się jako postój nieopłacony. Dodatkowo Prezydent wskazał, iż dokumentacja fotograficzna sporządzona przez kontrolera w dniu 28 lipca 2008 r. potwierdza opisany wyżej stan faktyczny, uzasadniając tym samym wystawienie wezwania-raportu. Jednocześnie organ poinformował odwołującą się, iż pobieranie opłat dodatkowych z tytułu nieuiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego na drogach publicznych jest uprawnieniem wynikającym z mocy prawa tj. z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, póz. 2086 ze zm.) i jest to czynność materialno-techniczna, która nie wymaga wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej. Nadto odwołująca się pouczona została, że pobieranie opłaty dodatkowej jest czynnością materialno-techniczna Prezydenta Miasta Z., który zobowiązany jest do wykonania zapisów uchwały Rady Miasta. Udzielono jej też pouczenia, że istnieje możliwość zaskarżenia wskazanej czynności materialno-technicznej skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. za pośrednictwem organu, który podjął daną czynność - w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego pisma. W dniu 4 października 2008 r. M.K. nadała w urzędzie pocztowym przesyłkę zawierającą skargę ,,na czynności materialno-prawne Urzędu Miasta w Z. w związku z niesłusznie przyznaną opłatą dodatkową nałożoną tytułem niewniesienia opłaty parkingowej", przesyłając ją bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (data wpływu 8 października 2008 r.). Skarżąca w treści skargi zwróciła się z wnioskiem o rozpatrzenie przez Sąd, czy wszelkie czynności wykonane przez pracowników Urzędu Miasta Z. były właściwe i zgodne z prawem. W dalszej części skargi skarżąca przywołała fakty oraz argumentację uprzednio podane w reklamacji oraz odwołaniu. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 8 października 2008 r. skarga M.K. została zarejestrowana w Dzienniku korespondencyjnym pod numerem [...] (data nadania) przesłana została Prezydentowi Miasta Z. wraz z załącznikami i kopertą. W dniu 7 listopada 2008 r. (data stempla pocztowego) Prezydent Miasta Z. przesłał do tutejszego Sądu skargę M.K. wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu - radca prawny [...] wniósł o odrzucenie skargi, a na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku o jej oddalenie. Pełnomocnik w treści odpowiedzi przedstawił stan faktyczny w niniejszej sprawie. Jednocześnie zwrócił uwagę na uchybienie przez skarżącą trzydziestodniowemu terminowi do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pełnomocnik wskazał, iż udzielona w związku z odwołaniem skarżącej odpowiedź organu z dnia 1 września 2008 r. odebrana została przez skarżącą w dniu 5 września 2008 r. Termin do wniesienia skargi upływał więc w dniu 6 października 2008 r. Natomiast skarga na czynność Prezydenta Miasta Z. nadana została przez skarżącą w dniu 4 października 2008 r, jednakże bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zamiast zgodnie z pouczeniem zawartym w w/w piśmie organu, za pośrednictwem Prezydenta Miasta Z.. W związku z powyższym wniesiona do WSA w Gorzowie Wlkp. skarga M.K. przesłana została przez Sąd do właściwego organu tj. Prezydenta Miasta Z. w dniu 9 października 2008 r., który otrzymał ją w dniu 13 października 2008 r. Pełnomocnik organu wnosząc o odrzucenie skargi powołał się w tym zakresie na orzecznictwo sądowoadministracyne, zgodnie z którym złożenie skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego z pominięciem organu rodzi ten skutek, iż za datę wniesienia skargi poczytuje się datę przekazania jej przez sąd administracyjny organowi właściwemu, którego działanie jest przedmiotem skargi (postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 14 marca 2007 r. l SA/Po 245/07). Dodatkowo odnosząc się merytorycznie do zarzutów skarżącej pełnomocnik organu wskazał, iż skarżąca nie zastosowała się do instrukcji określonej we wskazanej wcześniej uchwale Rady Miasta umieszczając bilet w pojeździe w sposób uniemożliwiający jednoznaczne stwierdzenie uiszczenia opłaty za parkowanie, co zgodnie z § 16 w/w uchwały jest równoznaczne z nieopłaceniem postoju. Stąd zadaniem organu nałożenie przedmiotowego obowiązku na skarżącą uznać należało za uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 cytowanej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2002 roku, Nr 153,póz. 1270 ze zm.) dalej zwanej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach między innymi skarg na czynności materialno-techniczne (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Należy jednak podkreślić, iż skarga wniesiona do sądu administracyjnego podlega merytorycznemu rozpoznaniu dopiero wówczas, gdy spełnia wszystkie wymagania formalne określone przepisami prawa. Jednym z takich wymogów jest zachowania ustawowego terminu do wniesienia skargi. Stosownie do treści art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Nieco odmiennie kwestia ta uregulowana została dla aktów prawnych i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz wszystkich innych aktów prawnych podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a co do których ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia określonych w art. 52 § 2 p.p.s.a. tj. zażalenia, odwołania, lub wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W odniesieniu do tych aktów prawnych i czynności konieczne jest wcześniejsze wezwanie, na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia w sprawie - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł dowiedzieć się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności, jeżeli dotyczy to aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4 a oraz bez oznaczenia terminu w przypadku innych aktów, w stosunku do których ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia (art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a.). W odniesieniu do w/w rodzajów aktów prawnych zgodnie z treścią art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Nadmienić należy ponadto, iż stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się nie wprost do Sądu, ale za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. W rozpoznawanej sprawie skarżąca - M.K. wniosła do tutejszego Sądu skargę na "czynność materialno-prawną Urzędu Miasta w Z. w związku z niesłusznie przyznaną opłatą dodatkową nałożoną tytułem niewniesienia opłaty parkingowej". Należało zatem najpierw ocenić charakter prawny zaskarżonej czynności. Uprawnienia organu do obciążenia karą dodatkową za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania wynikają z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007r. Nr 19, póz. 115 ze zm.) oraz z będącej aktem prawa miejscowego, uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 4 lipca 2006 r. w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania i wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w tej strefie. Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Stosownie zaś do art. 13b ust. 4 ustawy rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1. W myśl przepisu art. 13 f ustawy za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Wysokość tej opłaty dodatkowej ( nie wyższą niż 50 zł ) oraz sposób jej pobierania określa rada gminy (rada miasta). Opłatę dodatkową pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi. Zgodnie z treścią § 10 w/w uchwały Rady Miasta Z. ustalone zostały, niezależnie od obowiązku uiszczenia opłaty za parkowanie, opłaty dodatkowe za parkowanie bez wniesionej opłaty - 50 zł, za przekroczony czas parkowania - 50 zł, za nieumieszczenie dowodu opłaty w sposób określony w uchwale tj. za przednią szybą na desce rozdzielczej wewnątrz pojazdu, w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, co do ważności tego dowodu - 10 zł. Umieszczenie dowodu w miejscu niewidocznym lub w sposób uniemożliwiający bezpośredni odczyt z zewnątrz pojazdu traktowany jest jako postój nieopłacony (§16 ust. 3 uchwały). Stosownie do treści § 20 w/w uchwały nieopłacony postój stwierdzają w wezwaniu-raporcie kontrolerzy strefy, umieszczając go za wycieraczką na przedniej szybie pojazdu. Zgodnie z § 25 uchwały ustalenie opłaty dodatkowej poprzez wystawienie wezwania-raportu jest czynnością materialno-techniczną skutkującą wszczęciem administracyjnego postępowania egzekucyjnego bez obowiązku wydania decyzji administracyjnej. W przedmiotowej uchwale w rozdziale 7 zatytułowanym postępowanie reklamacyjne i odwoławcze, określone zostały zasady i tryb postępowania w sytuacji zakwestionowania przez parkującego pojazdem zasadności wystawienia wezwania-raportu. Stosownie do § 31 uchwały osoba taka wnieść może reklamację do biura strefy, w wyniku której biuro przeprowadza postępowanie wyjaśniające. W sytuacji nieuwzględnienia przez biuro reklamacji parkujący może złożyć odwołanie do Prezydenta Miasta, za pośrednictwem biura w nieprzekraczalnym terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o nieuwzglednienieu reklamacji. Rozstrzygnięcie prezydenta jest w tej sprawie ostateczne. W sytuacji niewniesienia odwołania opłatę dodatkową należy wpłacić w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o nieuwzględnieniu reklamacji. Natomiast w myśl § 35 uchwały parkującemu, który nie uiścił opłaty parkingowej na podstawie wezwania-raportu i nie wniósł reklamacji doręczane jest wezwanie do zapłaty opłaty dodatkowej, od którego parkujący może wnieść odwołanie do prezydenta Miasta w terminie 7 dni od dnia doręczenia. W świetle powyższego przyjąć należało, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze skargą na czynność organu w przedmiocie wezwania do uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdu. Nałożenie na podmiot obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej za nieopłacony postój pojazdu z strefie płatnego parkowania stanowi czynność materialno-techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Analizując tryb odwoławczy w niniejszej sprawie stwierdzić należy, iż reklamacja oraz odwołanie do Prezydenta Miasta Z. zostały wniesione przez skarżącą w terminach wskazanych w będącej prawem miejscowym uchwale Rady Miasta Z. z dnia 4 lipca 2006 roku, nr LXVI 11/615/06 w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania i wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w tej strefie. Zaskarżona w niniejszej sprawie czynność została uzewnętrzniona w piśmie Prezydenta Miasta Z. z dnia 1 września 2008 r., doręczonej skarżącej w dniu 5 września 2008 r. W/w pismo organu potraktować należało w tej sytuacji jako odpowiedź organu wydaną na skutek wezwania organu przez skarżącą w piśmie z dnia 19 sierpnia 2008 r. do usunięcia naruszenia prawa,. W piśmie tym znajdowało się pouczenie o możliwości zaskarżenia wskazanej wyżej czynności - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. za pośrednictwem organu, który podjął dana czynność - w terminie 30 dni od daty doręczenia tego pisma. Ostatnim dniem, w którym skarżąca mogła skutecznie złożyć swą skargę był dzień 6 października 2008 r. Tymczasem M.K. wniosła przedmiotową skargę bezpośrednio do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w dniu 4 października 2008 r. (data nadania). Skarga, która wpłynęła do Sądu w dacie 8 października 20089 r. następnie, z uwagi na jej nieprawidłowe wniesienie naruszające treść art. 54 § 1 p.p.s.a., została w dniu 9 października 2008 roku przekazana przez Sąd organowi - Prezydentowi Miasta Z. wraz z załącznikami i kopertą, celem nadania jej właściwego biegu. Po sporządzeniu odpowiedzi na skargę i doręczeniu akt administracyjnych organ ten w myśl art. 54 § 2 p.p.s.a. przekazał sprawę Sądowi. W zaistniałych okolicznościach sprawy wskazać należy, iż orzecznictwo sądów administracyjnych zgodnie stoi na stanowisku, iż w sytuacji, gdy skarżący wniósł skargę bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie za pośrednictwem właściwego organu to za datę wniesienia skargi należy uznać datę przekazania skargi właściwemu organowi przez sąd (postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 19 lutego 2008 r. IV SA/Po 46/08 oraz postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 21 marca 2006 r. II SA/Bk 131/06). Zgonie zaś z postanowieniem WSA w Gliwicach z dnia 31 marca 2008 r. l SA/GL 155/08 skoro strona wbrew 7 wyraźnemu pouczeniu skierowała skargę do sądu za pośrednictwem niewłaściwego organu, to za datę nadania skargi należało przyjąć datę przekazania skargi właściwemu organowi. W związku z powyższym mając na uwadze, iż skarżąca została prawidłowo pouczona o terminie i trybie zaskarżenia w/w czynności, uznać należało, iż wniesiona przez nią skarga wniesiona została po upływie terminu przewidzianego w ustawie do dokonania tej czynności. W okolicznościach sprawy datą wniesienia skargi był bowiem dzień 9 października 2008 r. (data nadania przez Sąd), w sytuacji gdy termin do dokonania tej czynności upłynął z dniem 6 października 2008 r. Na marginesie dodać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: postanowienie WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2008 roku w sprawie VI SA/WA 157/08 i postanowienie z dnia 19 maja 2008 roku w sprawie VI SA/Wa 552/08; postanowienie WSA w Łodzi z dnia 16 lipca 2007 roku w sprawie III SA/Łdz 333/08 - orzeczenia.nsa.gov,pJ ) wyrażany jest również pogląd, iż skarga z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa nie przysługuje w sytuacji, kiedy określone obowiązki wynikają wprost z przepisów prawa (np. obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej), a ich niewykonanie może prowadzić do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego celem jest doprowadzenie do przymusowego wykonania obowiązku ( art. 40 d ust 2 ustawy o drogach publicznych ). W tym przypadku swoista konkretyzacja obowiązku następuje dopiero w tytule wykonawczym wszczynającym postępowanie egzekucyjne, zaś ochrona praw uczestników tego postępowania jest możliwa w drodze zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 ppsa postanowień wydawanych w tym postępowaniu ( tak również w "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 61). Przyjęcie tego poglądu prowadzi do wniosku, że zaskarżone wezwanie do uiszczenia opłaty dodatkowej nie należy do żadnego z aktów lub czynności wymienionych w katalogu opisanym w art. 3 § 2 ppsa, co również uzasadnia odrzucenie skargi, ale na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa. Zgodnie ze wskazanym przepisem skarga podlega bowiem odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego Z uwagi na powyższe należało zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a orzec jak w sentencji.