II SA/Go 751/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi W.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy, wymierzono W.P. administracyjną karę pieniężną w kwocie 50 217,60 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 8 sztuk drzew z gatunku brzoza, rosnących na działce siedliskowo-zagrodowej we wsi [...]. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn.zm.), w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz.U. Nr 219, poz. 2229), rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U. Nr 228, poz. 2306) i obwieszczeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 października 2009 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia (M.P. Nr 69, poz. 894). W odwołaniu od powyższej decyzji W.P. zwrócił się o umorzenie (anulowanie) wymierzonej kary administracyjnej w kwocie 50 217,60 zł i wyjaśnił przyczyny usunięcia drzew, które w jego ocenie przeszkadzały przy wjeździe na nieruchomość i zagrażały linii elektrycznej. Nadto skarżący podniósł, iż nie wiedział, że usuniecie tych drzew wymaga pozwolenia. Skarżący zakwestionował także wysokość wymierzonej mu kary pieniężnej, jako przewyższającą wartość jego gospodarstwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji podał zasady odpowiedzialności za wycięcie drzew bez wymaganego zezwolenia oraz wskazał, iż wysokość kar administracyjnych za wycięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia ustala się – co do zasady – w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4 pkt 1, ust. 5 i ust. 6 ustawy o ochronie przyrody. W ocenie organu odwoławczego, w toku przeprowadzonego postępowania w przedmiotowej sprawie organ ustalił osobę, która dokonała wycinki drzew, do której doszło bez uzyskania stosownego zezwolenia. Wobec powyższego organ odwoławczy skonstatował, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie narusza prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, wniesionej na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, W.P. zwrócił się o umorzenie wysokiej kary pieniężnej, wymierzonej przez Burmistrza. Wniosek swój skarżący umotywował, podobnie jak w odwołaniu, nieznajomością prawa w zakresie obowiązku uzyskania zezwolenia na wycięcie posadzonych przez jego ojca drzew oraz trudną sytuacją materialną rodziny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), przywoływanej dalej jako "P.p.s.a." Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, co prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się jednakże do wniosku skargi wskazać należy, iż Sąd nie jest uprawniony do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w szczególności do "umorzenia" kary administracyjnej wymierzonej zaskarżoną ostateczną decyzją organu administracji publicznej. Przedmiot sprawy administracyjnej zakończonej ostatecznie wydaniem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] czerwca 2010 r. stanowiło wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie przez skarżącego 8 drzew bez wymaganego zezwolenia. Powyższa kwestia uregulowana jest przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn.zm.) oraz aktów wykonawczych. Zgodnie z przepisem art. 83 ust. 1 i ust. 6 ww. ustawy usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości, co do zasady może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela. Przepisów o zezwoleniu nie stosuje się do drzew lub krzewów: 1) w lasach, 2) owocowych, z wyłączeniem rosnących na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków oraz w granicach parku narodowego lub rezerwatu przyrody - na obszarach nieobjętych ochroną krajobrazową; 3) na plantacjach drzew i krzewów; 4) których wiek nie przekracza 10 lat; (do 19 lipca 2010 r. - "5 lat"), 5) usuwanych w związku z funkcjonowaniem ogrodów botanicznych lub zoologicznych; 6) (uchylony); 7) usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu z obszarów położonych między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, z wałów przeciwpowodziowych i terenów w odległości mniejszej niż 3 m od stopy wału; 8) które utrudniają widoczność sygnalizatorów i pociągów, a także utrudniają eksploatację urządzeń kolejowych albo powodują tworzenie na torowiskach zasp śnieżnych, usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu; 9) stanowiących przeszkody lotnicze, usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu; 10) usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu ze względu na potrzeby związane z utrzymaniem urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Zgodnie z przepisem art. 88 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta) wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. W myśl przepisu art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, karę tę ustala się w wysokości trzykrotnej opłaty za usuniecie drzew lub krzewów ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4-6. W ust. 2 i 3 art. 89 ustawodawca określił również metody ustalenia wysokości kary w sytuacjach, kiedy niemożliwe jest ustalenie obwodu lub gatunku zniszczonego lub usuniętego bez zezwolenia drzewa. I tak, jeżeli ustalenie obwodu zniszczonego lub usuniętego drzewa jest niemożliwe z powodu braku kłody, obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się, przyjmując najmniejszy promień pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10%. Wobec powyższego nie może budzić wątpliwości, iż w przypadku gdy właściciel nieruchomości usunie lub zniszczy drzewo bez uprzedniego uzyskania stosowanego zezwolenia, wójt jako właściwy organ administracji, zobligowany jest z urzędu wszcząć postępowanie zmierzające do wymierzenia należnej pieniężnej kary administracyjnej. Sposób ustalenia wysokości opłaty za usuniecie drzewa został szczegółowo uregulowany w przepisach powszechnie obowiązujących. Zgodnie z przepisem art. 85 ust. 1 i 2 ww. ustawy opłatę za usunięcie drzew ustala się na podstawie stawki zależnej od obwodu pnia oraz rodzaju i gatunku drzewa. Stawki opłat za usuwanie drzew nie mogą przekraczać za jeden centymetr obwodu pnia mierzonego na wysokości 130 cm: 1) 270 zł - przy obwodzie do 25 cm; (na rok 2010 – 309,13 zł) 2) 410 zł - przy obwodzie od 26 do 50 cm; (na rok 2010 – 469,44 zł) 3) 640 zł - przy obwodzie od 51 do 100 cm (na rok 2010 – 732,78 zł) (...). W myśl przepisu art. 85 ust. 4 minister właściwy do spraw środowiska został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia, stawek dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew oraz współczynników różnicujących stawki w zależności od obwodu pnia - kierując się zróżnicowanymi kosztami produkcji poszczególnych rodzajów i gatunków drzew oraz wielkościami przyrostu obwodu pni drzew. Wskazane wyżej stawki i współczynniki, w wykonaniu powyższej delegacji ustawowej, określił Minister Środowiska w załączniku do rozporządzenia z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U. Nr 228, poz. 2306 z późn.zm.). Nadto należy nadmienić, iż stawki, o których mowa w ust. 2, ust. 4 pkt 1 i ust. 5, podlegają z dniem 1 stycznia każdego roku waloryzacji o prognozowany średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, przyjęty w ustawie budżetowej. Wysokość tych stawek ww. minister ogłasza, w terminie do dnia 31 października każdego roku, w drodze obwieszczenia w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" (art. 89 ust. 7 i 8 ustawy). Stawki opłat za usunięcie drzew, za jeden centymetr obwodu pnia mierzonego na wysokości 130 cm oraz stawki opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew na rok 2010 określone zostały w załącznikach do obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 23 października 2009 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz stawek kar za zniszczenie zieleni na rok 2010 (M.P. Nr 69, poz. 894) W wykonaniu delegacji zawartej w przepisie art. 89 ust. 9 ustawy o ochronie przyrody Minister Środowiska wydał rozporządzenie z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz.U. Nr 219, poz. 2229). Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia administracyjną karę pieniężną nakłada się po stwierdzeniu usunięcia drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia lub po zniszczeniu terenów zieleni, zadrzewienia, drzewa lub krzewu oraz po przeprowadzeniu oględzin, z których sporządza się protokół, który zawiera między innymi ustalenia merytoryczne – dane dotyczące: a) rodzaju i gatunku usuniętego lub zniszczonego drzewa, b) obwodu pnia drzewa lub wielkości powierzchni pokrytej krzewami albo wielkości zniszczonych terenów zieleni, c) daty usunięcia lub zniszczenia, d) przyczyny usunięcia lub zniszczenia (§ 2 ust. 2 pkt 4). Wydając decyzję o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej, uwzględnia się ustalenia zawarte w protokole. Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy, powołując się na przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów, rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew i obwieszczeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 października 2009 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, wymierzono W.P. administracyjną karę pieniężną w kwocie 50 217,60 zł za usuniecie bez wymaganego zezwolenia 8 sztuk drzew z gatunku brzoza, rosnących na działce siedliskowo-zagrodowej we wsi [...]. Organ zawarł w rozstrzygnięciu zestawienie tabelaryczne dla poszczególnych 8 drzew z gatunku brzoza odpowiednio: w kolumnie III – "najmniejszy obwód pnia", w kolumnie IV- "obwód pnia pomniejszony o 10%", w kolumnie V - "ilość sztuk", w kolumnie VI – "stawkę w zł za 1 cm obwodu pnia drzewa (z uwzględnieniem współczynnika różnicującego stawki)", w kolumnie VII- "krotność opłaty", w kolumnie VIII- "karę za usuniecie drzew". Poniżej organ zawarł "objaśnienie sposobu liczenia kary: kolumna VIII= kolumna IV* kolumna V* kolumna VI* kolumna VII". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż na działce siedliskowo-zagrodowej w [...], jej właściciel W.P. usunął bez zezwolenia 8 drzew z gatunku brzoza, co potwierdzono w trakcie oględzin dokonanych w dniu [...] czerwca 2010 r. Wymiary pomierzonych pni wynoszą: r= 9 cm, r= 7 cm, r= 5 cm, r=6 cm, r=8 cm, r=6 cm, r=6 cm, r=6 cm. Z uwagi na brak kłód, obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustalono przyjmując najmniejszy promień każdego pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10% . W odwołaniu od powyższej decyzji W.P. zwrócił się ponownie o umorzenie (anulowanie) wymierzonej kary administracyjnej w kwocie 50 217,60 zł i wyjaśnił przyczyny usunięcia drzew, które w jego ocenie przeszkadzały przy wjeździe na nieruchomość i zagrażały linii elektrycznej. Nadto skarżący podniósł, iż nie wiedział, że usuniecie tych drzew wymaga pozwolenia. W szczególności skarżący zakwestionował wysokość wymierzonej mu kary pienięznej, która przewyższa wartość jego gospodarstwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji podał zasady odpowiedzialności za wycięcie drzew bez wymaganego zezwolenia oraz wskazał, iż wysokość kar administracyjnych za wycięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia ustala się – co do zasady – w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4 pkt 1, ust. 5 i ust. 6 ustawy o ochronie przyrody. W ocenie organu odwoławczego, w toku przeprowadzonego postępowania w przedmiotowej sprawie organ ustalił osobę, która dokonała wycinki drzew, do której doszło bez uzyskania stosownego zezwolenia. Wobec powyższego organ odwoławczy skonstatował, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie narusza prawa. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie może mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Zgodnie z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy, wbrew nakazowi wypływającemu z powyżej normy konstytucyjnej oraz zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst. jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.) Kodeks postępowania administracyjnego, dalej przywoływanej jako: "K.p.a.", nie rozpoznał ponownie sprawy merytorycznie co do istoty w jej całokształcie, lecz ograniczył się do wskazania ogólnych zasad wymierzania przedmiotowej kary administracyjnej i swoistej (nader lakonicznej) oceny zgodności z prawem decyzji organu pierwszej instancji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że do istoty dwuinstancyjności należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Zadaniem organu odwoławczego nie jest zatem jedynie kontrola decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, ale samodzielne rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w swojej decyzji. Do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy także nakaz dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy (z możliwością samodzielnego uzupełnienia postępowania dowodowego – art. 136 K.p.a.). Ponadto zgodnie z przepisem art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne każdej decyzji administracyjnej powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zatem stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Tak więc uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia, jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ administracji publicznej pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. W świetle art. 107 § 3 K.p.a. w uzasadnieniu faktycznym należy przytoczyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonać na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest także ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. Wniesienie z kolei odwołania od decyzji organu administracji publicznej pierwszej instancji powoduje, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozstrzygniętą decyzją pierwszoinstancyjną. Oznacza to, że organ drugiej instancji ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania i zarzuty strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. W toku postępowania odwoławczego, organ je prowadzący winien – jak nakazuje art. 77 § 1 K.p.a. – dokonać oceny całego materiału dowodowego zebranego w sprawie i mając na względzie wskazania wynikające z art. 7 K.p.a. – rozstrzygnąć sprawę w sposób podany w art. 138 § 1 lub 2 K.p.a. W ocenie sądu w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie, organ drugiej instancji nie odniósł się do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie ustalił w wymaganym zakresie jej stanu faktycznego. W szczególności organ odwoławczy zupełnie pominął kwestię sposobu ustalenia i uzasadnienia faktycznego oraz prawnego wysokości wymierzonej skarżącemu kary za usunięcie bez zezwolenia 8 drzew z gatunku brzoza, w tym także obowiązku dokonania weryfikacji ustalenia wysokości kary dokonanej przez organ pierwszej instancji. W tym zakresie organ odwoławczy nie rozpoznał zarzutu akcentowanego w odwołaniu – wysokości wymierzonej kary. Nie można pominąć faktu, iż sankcja administracyjna w postaci administracyjnej kary pieniężnej za wycięcie bez zezwolenia drzew jest bardzo dotkliwa. Jest ona wprawdzie, niezależna od winy podmiotu, który dokonał usunięcia drzewa bez wymaganego przepisami prawa zezwolenia. Nie zwalnia to jednak tym bardziej organów administracji publicznej od szczegółowego i wnikliwego wyjaśnienia adresatowi decyzji wszystkich przesłanek nałożenia tej sankcji, jak również szczegółowego wskazania uzasadnienia faktycznego i prawnego wysokości wymierzonej kary. Nie można uznać za wystarczające w tym zakresie, wskazanie przez organ pierwszej instancji w podstawie prawnej jedynie ogólnie aktów prawnych (rozporządzeń i obwieszczenia Ministra Środowiska), regulujących wysokość i sposób ustalania poszczególnych składników niezbędnych do wyliczenia wysokości kary. Konieczne jest szczegółowe wskazanie jednostek redakcyjnych bądź konkretnych oznaczeń pozycji i kolumn w załącznikach do powyższych aktów prawnych właściwych i stosowanych przez organ w okolicznościach danej sprawy. Należy także wskazać, iż nawet pobieżna analiza sposobu wyliczenia kary podanego w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji (dokonanie działania matematycznego mnożenia) tj. jako iloczynu składników zawartych w kolumnach VI, V, VI i VII tabeli nie prowadzi do wyniku wskazanego w kolumnie VIII tabeli jako "kara za usuniecie drzew". Przykładowo w wierszu "1" pomnożenie składników o wartościach 51*1*4072,11*3 daje wynik 623 032,83, a nie wskazany przez organ, w kolumnie VIII, jako iloczyn wynik – 12 216,33. Nadto uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie wskazuje w jaki sposób (uzasadnienie faktyczne i prawne) wyliczono stawki określone w kolumnie VI tabeli tj. "stawki w zł za 1 cm obwodu pnia drzewa (z uwzględnieniem współczynnika różnicującego stawki)". Ponadto wskazać należy, iż organy zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji pominęły zupełnie kwestię wieku wyciętych drzew i daty usunięcia drzew przez skarżącego. Wiek usuniętych drzew winien zostać poddany stosownej ocenie wobec treści przepisu art. 83 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Rozważenia może wymagać także, w zależności od dokonanych ustaleń, kwestia ewentualnego uwzględnienia zmiany stanu prawnego dokonanej przez art. 5 pkt 4 lit. d ustawy z dnia 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.10.119.804) - z dniem 20 lipca 2010 r. Pierwotnie zezwolenia nie wymagało usunięcie drzew lub krzewów, których wiek nie przekraczał 5 lat, natomiast od 20 lipca 2010 r. uzyskania zezwolenia nie wymaga wycięcie drzew i krzewów, których wiek nie przekracza 10 lat. Powszechnie przyjmuje się, że co do zasady stosuje się przepisy materialne obowiązujące w dacie wydania decyzji, o ile oczywiście ustawodawca nie stanowi inaczej. Wynika to z ustanowionej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak również w art. 6 kpa zasady praworządności, zgodnie z która organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie prawa to działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Zasada praworządności nakłada zatem na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji. Po ustaleniu mocy obowiązującej przepisu prawa, organy powinny podjąć czynności w celu ustalenia stanu faktycznego w sprawie, do którego zastosowany zostanie przepis obowiązujący w dniu orzekania. Od tej reguły mogą zostać wprowadzone odstępstwa przepisami przejściowymi (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2007r., I OSK 1080/06, Lex nr 342503 i z dnia 21 czerwca 2006r., I OSK 942/05, Lex nr 265749). W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że w przypadku braku w akcie prawnym przepisów międzyczasowych w grę może wchodzić zastosowanie jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62 oraz m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. P 9/04 OTK-A 2005/1/9 i uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r, l OPS 1/06, ONSAiWSA 2006/3/71). Wskazana wyżej ustawa nie określiła w sposób jednoznaczny, jakie przepisy będą obowiązywały przy wymierzanych kar za nielegalną wycinkę drzew w wieku od 5 do 10 lat wyciętych w okresie do dnia 20 lipca 2010r., czy karę za wycinkę drzew starszych niż 10 lat należy stosować do drzew wyciętych tylko po wejściu w życie ustawy z dnia 21 maja 2010r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i niektórych innych ustaw, czy też można ją stosować także do zdarzeń dokonanych przed wejściu w życie ww. ustawy. W tym miejscu należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. I OPS 1/06 (ONSAiWSA 2006/3/71) ustosunkował się do problematyki ewentualności stosowania nowego prawa, przedstawiając dorobek orzecznictwa odnoszącego się do omawianych zagadnień. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażone tam poglądy. Zatem, jeżeli decyzja organu administracji publicznej jest wydawana po wejściu w życie zmiany odpowiedniego przepisu, trzeba wziąć pod uwagę podstawową zasadę współczesnego prawa intertemporalnego, podkreślaną także w orzecznictwie (zob. np. wyrok SN z dnia 26 lipca 2001 r. PRN 34/91, Lex nr 10905) regułę tempus regit actum, oznaczającą, że zdarzenie prawne należy oceniać wedle stanu prawnego obowiązującego w dacie, gdy miało miejsce, a bezpośrednie działanie nowego prawa uzależnione jest od wykazania ważnego interesu publicznego (vide wyrok TK z dnia 2 marca 1993 r., sygn. akt K 9/92, OTK 1993). Zasada niedziałania prawa wstecz nie ma więc charakteru absolutnego. Odstępstwo od niej jest w wyjątkowych sytuacjach dopuszczalne, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji (vide wyrok TK z dnia 3 października 2001 roku, K 27/01). Zagadnienia intertemporalne należy badać na gruncie zasad konstytucyjnych, a zwłaszcza zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasady ochrony praw nabytych, równości obywateli wobec prawa oraz zasady sprawiedliwości, a w szczególności zakazu retroakcji. Zgodnie z tą ostatnią zasadą nie można ustanawiać przepisów prawa, które wiązałyby skutki prawne ze zdarzeniami prawnymi mającymi miejsce w przeszłości, a w razie wątpliwości co do czasu obowiązywania ustawy należy przyjmować, co wielokrotnie było wyrażane w orzecznictwie, że każdy przepis normuje przyszłość a nie przeszłość (por. uchwałę NSA z dnia 20 października 1997 r. sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998, nr 1, poz. 10; uchwałę NSA z dnia 21 lutego 2000 r. sygn. akt OPS 6/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 89; uchwałę NSA z dnia 12 marca 2001 r. sygn. akt OPS 14/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 101; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 lipca 1991 r. sygn. akt I PRN 34/31, LEX 10905). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy obejmie kontrolą i rozstrzygnięciem wskazane wyżej kwestie, które zostały dotychczas pominięte, co w efekcie sprawiło, że stan faktyczny sprawy nie był należycie ustalony i uniemożliwił dokonanie pełnej oceny zgodności decyzji z prawem materialnym. Jednocześnie wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art. 139 K.p.a., organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Z przedstawionych powyżej względów należało uznać, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Po myśli przepisu art. 152 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja ostateczna nie może być wykonywana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zgodnie z przepisem art. 200 w związku z art. 210 P.p.s.a., wobec braku żądania strony skarżącej o zwrot kosztów postępowania, nie orzeczono w tym zakresie.