II SA/Go 754/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r., znak [...] Zarząd Związku Celowego nałożył na przedsiębiorcę J.G., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "Usługi – J.G.", administracyjną karę pieniężną w wysokości 1.700,00 zł za przekazanie po terminie Zarządowi Związku Celowego sprawozdania, o którym mowa w art. 9o ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.Dz. U. z 2017 r. poz. 1289, ze zm. – określanej dalej jako u.u.c.p.g.), obejmującego IV kwartał 2016r. Na skutek złożonego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2018 r., znak [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., znak [...] Zarząd Związku Celowego, powołując się na art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g. oraz § 3 pkt 2 lit. f i lit. g uchwały Nr XV/47/2013 Zgromadzenia Związku Celowego z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie przyjęcia zmian do Statutu Związku Celowego, nałożył na przedsiębiorcę J.G. administracyjną karę pieniężną w wysokości 1.700,00 zł za przekazanie po terminie Zarządowi Związku Celowego sprawozdania, o którym mowa w art. 9o ust. 1 u.u.c.p.g., obejmującego IV kwartał 2016r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż sporządzone przez J.G. sprawozdanie za IV kwartał 2016 r. wpłynęło do biura Związku Celowego dnia 17 lutego 2016 r., czyli 17 dni po terminie przewidzianym w art. 9o pkt 2 u.u.c.p.g., co uzasadniało wszczęcie przez organ z urzędu postępowania w sprawie nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej w trybie art. 9zb pkt 1 b u.u.c.p.g. Od powyższej decyzji J.G. złożył odwołanie zarzucając organowi naruszenie: – art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 - określanej dalej jako k.p.a.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie odstąpienia od wymierzenia kary pomimo zaistnienia przesłanek obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej przez organ I instancji; – art. 6 k.p.a. w związku z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; – art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia czy zachodzą przesłanki obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia kary, a jedynie przyjęcie z góry założenia, że nie. W związku z powyższym odwołujący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania albo wydanie decyzji o odstąpieniu od ukarania na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., ewentualnie o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 9o ust. 2 u.u.c.p.g. sprawozdanie podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Tymczasem odwołujący mimo ciążącego na nim obowiązku złożenia zgodnie z cyt. przepisem sprawozdania do 31 stycznia 2016 r., złożył je dopiero w dniu 17 lutego 2016 r., pozostając tym samym 17 dni w zwłoce. Powyższe skutkowało koniecznością nałożenia na odwołującego się sankcji administracyjnej za niezłożenie sprawozdania w terminie w wysokości 100 zł x 17 dni opóźnienia –łącznie 1.700,00 zł. Następnie Kolegium stwierdziło brak spełnienia przesłanek uzasadniających odstąpienie w przedmiotowej sprawie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 k.p.a. Przepis ten przewiduje konieczność spełnienia w sposób łączny dwóch warunków: waga naruszenia musi być znikoma oraz strona musi zaprzestać naruszania prawa. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z zaprzestaniem naruszenia prawa, gdyż złożenie sprawozdania 17 dni po ustawowo określonym terminie trudno określić mianem zaprzestania naruszenia prawa, a zatem pierwsza z przesłanek koniecznych do zastosowania odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie występuje. Zdaniem Kolegium w rozpoznawanej sprawie brak także podstaw do uznania, iż wystąpiło znikome naruszenie prawa. Analizując spełnienie powyższej przesłanki wzięło pod uwagę dwa aspekty, tj. czas naruszenia prawa oraz wpływ tego naruszenia na poszanowanie prawa. Organ odwoławczy stwierdził, iż 17 dni spóźnienia w złożeniu sprawozdania to długi okres. Natomiast odnosząc się do oceny poszanowania prawa Kolegium zwróciło uwagę, iż to na podmiocie prowadzącym działalność gospodarczą, a więc na odwołującym spoczywa obowiązek znajomości przepisów prawa dotyczących prowadzonej przez niego działalności, aby ustrzec się ewentualnych negatywnych skutków i oczekiwać należy od takiego podmiotu należytej staranności przy wykonywaniu obowiązków związanych ze sprawozdawczością Na powyższą decyzję J.G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie odstąpienia od wymierzenia kary pomimo zaistnienia przesłanek obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej przez organ I instancji; 2. art. 6 k.p.a. w związku z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; 3. art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i z art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g., a w konsekwencji naruszenia art. 139 k.p.a. w części uzasadnienia dotyczącej wykładni art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.; 4. art. 77 § 1 w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia czy zachodzą przesłanki obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia kary, a jedynie przyjęcie z góry założenia, że takowe nie zachodzą. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; ewentualnie uchylenie obu decyzji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego; ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił organowi błędną wykładnię art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wskazując, iż przesłanka dotycząca zaprzestania naruszania prawa przez stronę nie dotyczy samego faktu naruszenia (opóźnienia w złożeniu sprawozdania), ale faktu dalszego naruszania prawa w momencie wydawania decyzji przez organ I instancji. Odnośnie zaś znikomości naruszenia prawa skarżący podniósł, iż jego zdaniem to naruszenie, które nie niesie za sobą społecznego niebezpieczeństwa, i za takie na gruncie niniejszego postępowania uznać należy spóźnione złożenie sprawozdania, tym bardziej, że dane objęte sprawozdaniem są znane organowi na podstawie innych źródeł. Ponadto zdaniem skarżącego czas spóźnienia był krótki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć administracyjnych stanowiły przepisy u.u.c.p.g. W myśl art. 9o ust. 1 u.u.c.p.g. podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań, których treść precyzuje art. 9o ust. 3 u.u.c.p.g. Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy (art. 9o ust. 2 u.u.c.p.g.). Zgodnie z art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g. podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9o - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Kary pieniężne, o których mowa w art. 9xb u.u.c.p.g. nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce prowadzenia działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych(art. 9zb ust. 1b u.u.c.p.g.). W sprawie nie jest sporne i jasno wynika to z dokumentów, że sprawozdanie za IV kwartał 2016 r. zostało złożone 17 dni po ustawowym terminie. Obowiązek sprawozdawczy skarżącego jako przedsiębiorcy wynika wprost z art. 9o ust. 1-3 u.u.c.p.g., zaś kara pieniężna nakładana w razie uchybienia temu obowiązkowi ma wyraźną podstawę w przepisie art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g. Przepis ustawy przewiduje za naruszenie terminu sprawozdawczego karę administracyjną skonstruowaną w szczególny sposób, bo periodyczny – 100 złotych za każdy dzień opóźnienia w złożeniu sprawozdania. Czym uzasadniona jest taka konstrukcja poza suwerenną wolą ustawodawcy nie jest jasne. Wiadomo jedynie tyle, że sam obowiązek sprawozdawczy i jego sankcjonowanie mają na celu ochronę środowiska naturalnego. Wybór sankcji oraz jej konstrukcja należy do ustawodawcy, a ocena tego czy rozwiązanie to jest adekwatne i proporcjonalne do typu deliktu oraz zakresu i przedmiotu ochrony wykracza poza ocenę legalności aktu stosowania prawa czyli decyzji administracyjnej, kontrolowanej przez sąd administracyjny w indywidualnej sprawie. Wskazać jednak należy, że regulacja dotycząca sprawozdawczości nie może być uznawana za wprowadzoną bez stosownego uprzedzenia. Mianowicie obowiązek sprawozdawczy, został wprowadzony art. 1 pkt 17 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czynności i porządku w gminach oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897) i wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. Natomiast sankcjonowanie jest wynikiem nowelizacji wynikającej z ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r., wchodzącej w życie z dniem 1 stycznia 2016 r. Dlatego nie można podzielić wniosku skarżącego, że obowiązki sprawozdawcze w roku 2016 były dla niego zaskoczeniem. Ponieważ przepisy mają charakter ustawowy i podlegały stosownemu ogłoszeniu oraz przewidziano w nich vacatio legis nie można uznawać, że na organach administracyjnych spoczywał obowiązek pouczania przedsiębiorców o ich wejściu w życie i konsekwencjach nieprzestrzegania. Być może takie postępowanie powinno należeć do kanonów dobrej administracji, jednak brak takiego działania nie stanowi podstawy do odmowy stosowania przepisów ustawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 marca 2018 r., II SA/Gd 709/17, CBOSA). Jeśli chodzi o zasadniczy przedmiot sporu czyli możliwość zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej jest on dość skomplikowany. Komplikacja taka wynika z nieprecyzyjnej regulacji prawnej oraz nieadekwatności pojęć przeniesionych z prawa karnego do deliktów administracyjnych. Zgodnie z art. 9zf u.c.p.g. do kar pieniężnych nakładanych na podstawie przepisów tej ustawy stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Z kolei stosownie do art. 189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej oraz odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia nie stosuje się przepisów działu IVa k.p.a. w tym zakresie. Z tego względu część wojewódzkich sądów administracyjnych orzekających w tego typu sprawach uznaje, że wobec uregulowania kary w przepisach szczególnych i odesłania w nich do przepisów ordynacji podatkowej instytucja odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, uregulowana w dziale IVa k.p.a. nie ma zastosowania (por. wyrok WSA w Szczecinie z 6 września 2018 r., II SA/Sz 425/18, wyrok WSA w Kielcach 7 marca 2018 r., , II SA/Ke 108/18, wyrok WSA w Opolu z 25 września 2018 r., II SA/Op 174/18). Wsparciem tych poglądów jest stanowisko doktryny wskazujące, że uregulowanie w przepisach odrębnych wskazanych w art. 189a § 2 k.p.a. zagadnień jest wystarczające dla przyjęcia, że przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania; nie jest natomiast konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach działu IVa. Zatem nawet wtedy, gdy zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa k.p.a. lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, odnośny przepis działu IVa nie ma zastosowania (por. A. Wróbel w: KPA. Komentarz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, SIP LEX 2019, teza 7 do art. 189a). Zdaniem powołanych sądów taka właśnie sytuacja ma miejsce w odniesieniu do nałożonej w sprawie kary pieniężnej, wyczerpująco unormowanej w u.u.c.p.g. Nawet jednak, gdy przyjmie się przeciwne, gwarancyjne i korzystniejsze dla jednostek stanowisko i dopuści możliwość stosowania działu IVa k.p.a. oraz instytucji której dokładnych odpowiedników nie ma w u.u.c.p.g. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2018 r., IV SA/Wa 1878/18), to w odniesieniu do takiego typu sankcji, jaka występuje w sprawie, przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie może mieć zastosowania. Jeśli bowiem każdy dzień przekroczenia jest odrębnym deliktem administracyjnym karanym ściśle określoną co do wysokości karą to z istoty takiej konstrukcji nie jest możliwa ocena wagi naruszenia prawa. Uznając bowiem, że jeden dzień opóźnienia jest przypadkiem znikomej wagi, organ lub sąd odmówiłyby wprost zastosowania ustawy, która właśnie jednodniowe przekroczenie terminu kwalifikuje jako delikt. Jak wspomniano wyżej takiej delegalizacji nie jest władny dokonać sąd administracyjny, a przepis art.189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie może być stosowany w celu obchodzenia ustawy. Nadto, co zauważa również Kolegium, przekroczenie terminu o każdy dzień powoduje, że każdy delikt jest niejako konsumowany. Złożenie sprawozdania nie sanuje zatem deliktów już popełnionych odrębnie za każdy dzień przekroczenia. Powyższa argumentacja potwierdza tezę, że uregulowane w dziale IVa k.p.a. dyrektywy wymiaru kar administracyjnych oraz przesłanki odstąpienia od nakładania takich kar nie mają zastosowania do wszystkich przypadków kar administracyjnych. Zwraca się bowiem uwagę, że nie da się ich zastosować do kar skonstruowanych w oparciu o ściśle określony mechanizm sankcji pieniężnych czyli taryfikację (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lipca 2018 r., VIII SA/Wa 205/18). W takim bowiem przypadku nie ma zakresu dyskrecjonalności, w ramach którego organ może ocenić stopień naruszenia prawa lub jego skutki w danej sprawie. Ponadto – nawet przyjmując poglądy odmienne - to przeciwko uznaniu znikomości wagi naruszenia, jakiego dopuścił się skarżący, przemawia fakt, iż przypadek złożenia przez niego sprawozdania po terminie nie był odosobniony i nie sprowadzał się jedynie do tego rozpoznawanego w kontrolowanej sprawie. Warto jednak nadmienić, że instytucje, które skarżący może wykorzystywać na swoja obronę są zawarte w przepisach ordynacji podatkowej, do której odsyła ustawa o u.u.c.p.g. Są to jednak odrębne sprawy i w tym zakresie sąd nie jest władny więcej się wypowiadać. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, należało skargę - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalić.