II SA/Op 174/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 9 lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieprzekazywanie zmieszanych odpadów do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwana dalej "Spółką" lub skarżącą), reprezentowana przez pełnomocnika adwokata F. P., wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 9 lutego 2018 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 500 zł za nieprzekazywanie zmieszanych odpadów do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Jednocześnie skarżąca złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku wydanego w niniejszej sprawie oraz w sprawie złożonej w dniu 4 kwietnia 2018 r. skargi na statut Związku Międzygminnego "[...]". Wniosek o wstrzymanie skarżąca uzasadniła tym, że w przypadku ustalenia przez Sąd - na skutek skargi w przedmiocie stwierdzenia nieważności Statutu Związku Międzygminnego "[...]", to jest w zakresie § 22 ust. 1 pkt 5 Statutu - iż zaskarżona część Statutu została wydania z naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 P.p.s.a. będzie polegać na stwierdzeniu nieważności aktu w kwestionowanym zakresie. To z kolei będzie skutkowało wzruszeniem wszystkich dotychczasowych decyzji wydanych w oparciu o jego treść, w tym także wydanej w niniejszym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i nie odniósł się do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), dalej zwanej "P.p.s.a.", wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 P.p.s.a.). Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci natomiast moc z dniem wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę, a także w przypadku uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę (art. 61 § 6 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Przywołane powyżej przepisy wskazują, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej ma charakter szczególny, przy czym przesłanki przewidziane w cytowanym przepisie nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, zwłaszcza że art. 61 § 3 P.p.s.a. zawiera ich kompletne wyliczenie. Przesłankami uzasadniającymi zastosowanie przez sąd tej instytucji procesowej jest, jak już wskazano, niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że w przepisie art. 61 § 3 P.p.s.a. chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, dostępne na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, jak i pozostałe powołane poniżej orzeczenia). Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Zatem, przesłankami warunkującymi wstrzymanie wykonania aktu nie są jakiekolwiek skutki i jakakolwiek szkoda, ale szkoda i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu (por. postanowienia NSA: z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt II GZ 336/15 i z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II OZ 599/15). Ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek opisanych w art. 61 § 3 P.p.s.a. spoczywa na wnioskodawcy. Zagadnienie to było rozważane w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten przyjmował m.in., że obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa wyłącznie na wnioskodawcy. Brak przy tym podstaw, aby żądać od sądu poszukiwania argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu za samą stronę (por. postanowienie NSA z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OZ 1236/14). NSA w kolejnym orzeczeniu podniósł, że jeżeli we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności strona nie wykaże okoliczności uzasadniających stwierdzenie, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku, lecz za brak przesłanek ochrony tymczasowej przez sąd, uzasadniający oddalenie wniosku (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II OZ 1399/14). NSA wywodził też, że to w interesie skarżącego leży takie sformułowanie wniosku, by był on precyzyjny i dotyczył konkretnych zagrożeń. Również w jego interesie leży poparcie tychże twierdzeń stosownymi dokumentami; sąd musi mieć wiedzę o okolicznościach uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji oraz mieć możliwość zweryfikowania tejże wiedzy. Uprawdopodobnienie okoliczności nie oznacza gołosłownego stwierdzenia przez podmiot na nią się powołujący, że okoliczność ta istnieje (por. postanowienie NSA z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt II FZ 1419/14). Przy czym sąd administracyjny - w razie braku takich dokumentów, czy to w aktach sprawy, czy też z powodu niedołączenia ich do wniosku - nie jest uprawniony, przed rozpoznaniem wniosku o wstrzymanie, do wzywania strony o ich przedstawienie. W przypadku bowiem wniosku o wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności, P.p.s.a. nie przewiduje, jak choćby w ramach instytucji prawa pomocy, możliwości skorzystania z uzupełniającego postępowania dowodowego (por. postanowienie NSA z dnia 12 września 2014 r., sygn. akt I FZ 268/14). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przedstawione powyżej poglądy oraz stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II GZ 455/12, w którym stwierdzono, że "postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności wydawane jest wyjątkowo, na wniosek skarżącego i nie stosuje się w odniesieniu do niego treści art. 49 P.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku nieuzasadnienia lub niedostatecznego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności przewodniczący nie ma obowiązku wzywania strony do jego uzupełnienia lub poprawienia, a inicjatywa dowodowa i odpowiedzialność za skuteczność złożonego wniosku spoczywa w całości na wnioskodawcy". Tym bardziej, gdy - jak w przedmiotowej sprawie - wniosek był sformułowany przez fachowego pełnomocnika. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy, odnotowania wymaga, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie został w żaden sposób uzasadniony pod kątem ustawowych przesłanek. Wobec tego Sąd nie może ocenić, czy zaskarżona decyzja może powodować skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Na marginesie należy dodać, że celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest ukształtowanie stosunków do czasu prawomocnego rozpoznania skargi w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom, a nie ocena legalności decyzji. W związku z tym rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie jest uzależnione od zasadności samej skargi. Podejmowane jest bowiem na wstępnym etapie postępowania. Rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji abstrahuje od ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, dlatego argumenty merytoryczne Spółki nie mogły stanowić podstawy oceny zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Sąd - na mocy art. 61 § 3 i 5 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji postanowienia.