II SA/Go 768/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M.D. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. uchyla postanowienie z dnia [...] r., nr [...], III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Uzasadnienie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], działający z upoważnienia Starosty Powiatu Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 1 pkt 2 kpa uchylił decyzje: 1. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. w sprawie nabycia przez M.D. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] sierpnia 2009 r., 2. nr [...] z dnia [...] pażdzierni8ka 2010 r. w sprawie nabycia prawa do stypendium w okresie odbywania szkolenia od dnia [...] pażdziernika 2010 r., 3. nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie utraty prawa do stypendium z dniem [...] listopada 2010 r. Na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (DZ.U. z 2008 r. Nr 69 poz. 415 ze zm. organ orzekł o odmowie uznania M.D. za osobę bezrobotną w dniu [...] sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2009r. M.D. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna W dniu [...] maja 2011 r. WUP Oddział Zamiejscowy poinformował Filię PUP, że w okresie od [...] lipca 2009r. do [...] września 2009r. M.D. był zatrudniony i podlegał ubezpieczeniu na terenie Irlandii. Organ wskazał, że będąc zatrudnionym strona nie powinna rejestrować się jako osoba bezrobotna. Od powyższej decyzji M.D. wniósł odwołanie. Skarżący podał, że w Irlandii pracował w okresie od [...] czerwca 2008r. do [...] grudnia 2008r., dowodem czego jest dokument P-45 tj. poświadczenie zatrudnienia i wysokości osiągniętego dochodu. W okresie spornym czyli od [...] lipca 2009r. do [...] września 2009r. przebywał w Polsce, po zakończonym okresie zatrudnienia w Irlandii. W okresie od [...] lutego 2009r. do [...] sierpnia 2009r. pracował w pełnym wymiarze czasu pracy w firmie "W". W dniu [...] sierpnia 2009r. zarejestrował się w PUP – Filia jako osoba bezrobotna, do czego miał pełne prawo. Zdaniem skarżącego dokument SED U 002, który otrzymał WUP błędnie wskazuje okres jego zatrudnienia, którą to okoliczność skarżący obecnie wyjaśnia. W piśmie z dnia [...] lipca 2011r. Wojewoda pouczył skarżącego o wynikającym z art. 10 § 1 kpa prawie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Organ wezwał stronę do przedłożenia dokumentów, które mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jednocześnie w piśmie organ zawarł pouczenie o prawie złożenia wniosku o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu wyjaśnienia sprawy zatrudnienia przez instytucje irlandzkie. W pisemnym oświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2011r. skarżący podał, że w sprawie nieprawidłowo określonego terminu zatrudnienia wystąpił do instytucji w Irlandii. Do czasu otrzymania odpowiedzi w tej sprawie wniósł o zawieszenie toczącego się postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] Wojewoda zawiesił postępowanie w sprawie odwołania wniesionego przez M.D. od decyzji Starosty Powiatu z dnia [...] czerwca 2011r. Postanowienie wydane zostało na podstawie art. 98 § 1 oraz art. 101 kpa. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o zawieszenie postępowania do momentu otrzymania odpowiedzi instytucji irlandzkiej w sprawie jego zatrudnienia. Podjęcie postępowania nastąpi niezwłocznie po ustaniu przyczyn uzasadniających zwieszenie. Organ pouczył, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane ( art. 98 § 2 kpa). Postanowienie o zawieszeniu zostało doręczone skarżącemu w dniu 16 sierpnia 2011 r. W pisemnym oświadczeniu złożonym w dniu 9 września 2011 r. w siedzibie organu drugiej instancji skarżący stwierdził, że okres jego zatrudnienia w Irlandii na druku U002 nie został skorygowany. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze. Decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 oraz art. 98 § 2 kpa. Organ wskazał, że w związku z tym iż w okresie trzech lat od daty doręczenia postanowienia o zawieszeniu postępowania strona nie doręczyła wymaganego dokumentu potwierdzającego zatrudnienie za granicą, ani nie zażądała podjęcia postępowania, umorzenie postępowania toczącego się przed organem odwoławczym jest zasadne. Od powyższej decyzji organu drugiej instancji M.D. wniósł skargę. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa, art. 105 kpa Skarżący wskazał, że to organ administracyjny mógł zwrócić się do właściwej instytucji irlandzkiej o skorygowanie błędnej daty zatrudnienia. Dalej zarzucił, że nie został w sposób wystarczający poinformowany i pouczony o skutkach upływu 3 – letniego terminu, jak również o możliwości zwrócenia się z żądaniem podjęcia postępowania. Stwierdził, że nie był świadomy co do niepodjęcia przez organ działań zmierzających do wyjaśnienia i załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody o umorzeniu postępowania odwoławczego. Kontrolowane rozstrzygnięcie, jak wyżej wskazano, oparte zostało na art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 oraz art. 98 §2 kpa. W myśl art.138 §1 pkt 3 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Stosownie do treści art.105 § 1 kpa gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zgodnie z treścią art. 98 § 2 kpa jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Umorzenie postępowania odwoławczego w analizowanej sprawie nastąpiło na skutek upływu 3 – letniego terminu zawieszenia postępowania, o którym mowa w przytoczonym powyżej przepisie art. 98 § 2 kpa. Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011r. Wojewoda zawiesił postępowanie w sprawie odwołania wniesionego przez M.D. od decyzji Starosty Powiatu z dnia [...] czerwca 2011r. uchylającej decyzje ostateczne. Zawieszenie postępowania nastąpiło na podstawie art. 98 § 1 kpa, na wniosek strony. Postanowienie w tym przedmiocie doręczone zostało skarżącemu w dniu 16 sierpnia 2011 r. Wskazany powyżej przepis art. 98 § 1 kpa warunkuje zawieszenie postępowania na tej podstawie prawnej od łącznego spełnienia kilku warunków. W myśl art. 98 § 1 kpa organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Z brzmienia przytoczonego wyżej przepisu wynika jednoznacznie, że zawieszenie postępowania na wniosek strony może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy z takim wnioskiem wystąpi strona na żądanie której postępowanie to zostało wszczęte. Z powyższego wynika ogólne stwierdzenie, że zawieszenie na wniosek strony dotyczyć może tylko spraw administracyjnych wszczętych na żądanie strony. Wykładnia gramatyczna, która stanowi pierwszy etap analizy przepisu prawa, doprowadza do nie budzącego wątpliwości stwierdzenia, że w sprawach w których postępowanie wszczęte zostało z urzędu przepis art. 98 § 1 kpa wyklucza zawieszenie postępowania na wniosek strony. Stanowisko powyżej zaprezentowane ma oparcie w jednolitej linii orzeczniczej wypracowanej na tle omawianego przepisu prawa (por. przykładowo: wyrok NSA z dnia 20 listopada 1998 r. sygn. akt II SA 1421/98, Lex nr 4321, wyrok NSA z dnia 14 lipca 2011 r. I OSK 1180/11, Lex nr 1082581, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1863/10, Lex nr 755272). W analizowanej sprawie postępowanie wszczęte zostało z urzędu postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. o wznowieniu postępowania, tym samym w danej sprawie wniosek strony nie mógł doprowadzić do zawieszenia postępowania. Postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011 r. o zawieszeniu postępowania wydane zatem zostało z naruszeniem art. 98 § 1 kpa. W piśmie z dnia [...] lipca 2011r. skierowanym do skarżącego organ zawarł błędne pouczenie o prawie złożenia wniosku o zawieszenie postępowania w danej sprawie. Strona kierując się treścią pouczenia stosowny wniosek w tym przedmiocie złożyła, a wniosek ten został uwzględniony. Trzeba wyrażnie wskazać, że przepis art. 98 § 1 kpa dotyczy postępowania wszczętego na wniosek strony, jego treści nie można odnosić się do poszczególnych etapów postępowania administracyjnego, czyli do postępowania przed organem pierwszej instancji, czy też postępowania odwoławczego. W szczególności za błędną przyjąć należy interpretację zgodnie z którą wnioskiem wszczynającym postępowanie – w rozumieniu art. 98 §1 kpa – jest w danej instancji odwołanie, a wobec tego przepis ten stanowi podstawę do zawieszenia na wniosek strony postępowania odwoławczego. Z takim rozumieniem omawianego przepisu kłóci się jego wykładnia systemowa. Strona na żądanie której zostało wszczęte postępowanie administracyjne jest dysponentem tegoż postępowania. Przysługuje jej prawo cofnięcia wniosku wszczynającego postępowanie, co w efekcie doprowadzi do umorzenia postępowania, ale również może wnieść o jego zawieszenie, przy czym brak wniosku o podjęcie postępowania w terminie 3 lat od daty doręczenia postanowienia o zawieszeniu, również doprowadzi do umorzenia postępowania w sprawie (cyt. art. 98 § 2 in fine: " żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane"). Odmienna interpretacja danego przepisu doprowadziłaby do wniosku, zgodnie z którym w każdej sprawie, tj. bez względu na to czy jej wszczęcie nastąpiło na wniosek strony, czy też z urzędu, ( na skutek wniesienia odwołania) istnieje podstawa do zawieszenia postępowania na wniosek strony, jednak taka interpretacja w sposób oczywisty pozostaje w kolizji z treścią omawianego przepisu.. Z przedstawionych powyżej względów należało wyeliminować z obrotu prawnego postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011 r. o zawieszeniu postępowania odwoławczego. Wobec stwierdzenia, że w sprawie brak było podstaw prawnych do zawieszenia postępowania na wniosek strony, również zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania wydana na podstawie art. 98 § 2 kpa, stanowiąca konsekwencję zawieszenia postępowania, jako wydana z naruszeniem prawa, podlegała uchyleniu. W tym stanie sprawy, mając na względzie całokształt jej okoliczności oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, organ administracyjny winien rozpatrzeć odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Sąd zwraca uwagę, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest potwierdzenia odbioru przez stronę decyzji pierwszej instancji, przez co kontrola środka zaskarżenia pod kątem zachowania terminu do jego wniesienia nie była możliwa. Przypomnieć wypada, że merytoryczne rozpoznanie odwołania winna poprzedzać jego analiza pod względem formalnym, w tym zachowanie terminu do jego wniesienia (art. 129 § 2 kpa). Z powyższych względów sąd orzekł jak w punktach I i II wyroku. Na podstawie art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002, Nr 153, poz. 1270) w punkcie III sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, a orzeczenie w tym zakresie zachowuje moc do czasu uprawomocnienia się wyroku.