II SA/Go 77/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 maja 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 9 marca 2022 r., nr XXXVI/216/2022 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] na rok 2022" oddala skargę. Uchwałą nr XXXVI/216/2022 z dnia 9 marca 2022 r. Rada Gminy, działając na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 638 ze zm., dalej u.o.z.), przyjęła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy na rok 2022". W jej § 2 Rada uchwaliła, że realizacja programu następuje poprzez: zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom, w szczególności poprzez odławianie i umieszczenie w schronisku dla zwierząt (pkt 1),objęcie opieką wolnożyjących kotów oraz ich dokarmianie (pkt 2),obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt (pkt 3),poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt (pkt 4),usypianie ślepych miotów (pkt 5),wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich (pkt 6),zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (pkt 7),ograniczenie populacji bezdomnych zwierząt na terenie Gminy przez sterylizację lub kastrację zwierząt w gminie posiadających właściciela lub opiekuna przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (pkt 8),edukację społeczeństwa w zakresie obowiązków spoczywających na właścicielach domowych psów i kotów (pkt 9),promowanie prawidłowych postaw i zachowań człowieka w stosunku do zwierząt (pkt 10) oraz plan znakowania zwierząt w gminie (pkt 11). Powyższa uchwała, w części obejmującej § 2 pkt 2-7 oraz pkt 9-10, stała się przedmiotem wniesionej przez Prokuratora Rejonowego skargi, w której zarzucone zostało ww. zapisom uchwały istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i bezpodstawne powtórzenie przepisów już istniejących w § 2 pkt 2-7 uchwały, bezpodstawne ujęcie w § 2 pkt 9 uchwały zapisu o edukacji społeczeństwa w zakresie obowiązków spoczywających na właścicielach psów i kotów, a w § 2 pkt 10 zapisu o promowaniu prawidłowych postaw i zachowań człowieka w stosunku do zwierząt. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, iż w art. 11a ust. 2 u.o.z. sformułowany został zamknięty katalog zadań, które program winien regulować i nie jest "dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu do innych kwestii", aniżeli w nim wymienione. Unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym, w tym aktem prawa miejscowego, wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Ponadto, zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtują prawa i obowiązki ich adresatów, a zatem nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak jak rozporządzenia w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP. W ocenie skarżącego, ujmowanie w programie innych zagadnień jest działaniem pozbawionym podstawy prawnej, stanowiącym o nieważności aktu w tym zakresie. Uzasadniając zarzut powtórzenia w § 2 pkt 2-7 uchwały zapisów art. 11a ust. 2 u.o.z., Prokurator - powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne - wskazał, iż powtórzenie regulacji ustawowych przez przepisy stanowione przez organ samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji, normatywnie zbędne, dezinformujące i stanowi o przekroczeniu przez Radę upoważnienia ustawowego. Odpowiadając na skargę Wójt Gminy, wnosząc o jej oddalenie, zwrócił uwagę, że w zaskarżonych zapisach § 2 pkt 2-7 jednoznacznie wskazano, że realizacja programu następuje poprzez działania w nich wyszczególnione,natomiast art. 11a ust. 2 u.o.z. określa obligatoryjne elementy tego programu. Zatem uregulowanie zawarte w § 2 pkt 2-7 uchwały nie stanowi powtórzenia ustawowego, gdyż Rada Gminy nie wskazuje jakie elementy zawiera program, ale poprzez jakie działania program ten będzie realizowany. Nie można zatem zarzucić Radzie Gminy, że reguluje w uchwale zagadnienia, które zostały uregulowane w innych obowiązujących aktach prawnych wyższego rzędu. Odnosząc się z koleido części skargi obejmującej § 2 pkt 9 i pkt 10 uchwały, Wójt Gminy podkreślił, że zgodnie z art. 11 a ust. 2 u.o.z. program obejmować ma"w szczególności" zagadnienia wymienione w punktach od 1-8, co oznacza, że katalog tych elementów ma charakter otwarty. Wójt odniósł się także do uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej art. 11a ust. 2 u.o.z., w którym "proponuje się wprowadzenie otwartego katalogu elementów, będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny." Powołał się również na orzecznictwo potwierdzającekompetencję do regulowania w uchwałach przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi kwestii związanych z edukacją mieszkańców jako elementu fakultatywnegoprogramu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.)sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej p.p.s.a.), zakresem przedmiotowym tejże kontroli objęte są także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, do których zalicza się zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego uchwała Rady Gminy nr XXXVI/216/2022 z dnia 9 marca 2022 r. Podkreślenia wymaga, iż w myśl art. 134 § 1 ww. ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednak granice rozpoznania sprawy, wyznaczające zakres kognicji Sądu, konkretyzuje każdorazowo autor skargi zakresem zaskarżenia uchwały (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 242/18), który w niniejszej sprawie sprowadza się wyłącznie do zapisów jej § 2pkt 2-7 oraz pkt 9-10. Kompetencja Sądu do stwierdzenia nieważność uchwały w całości lub w części ustanowiona została przez ustawodawcę w przepisie art. 147 § 1 p.p.s.a., pozostającym w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 40), na mocy którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił jednocześnie rodzaju naruszeń prawa, które przemawiająza jej zastosowaniem, wskazując wyłącznie w art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym na niemożność stwierdzenia nieważności uchwał naruszających prawo w sposób nieistotny. Brak ustawowego zdefiniowania naruszeń stwarza konieczność odniesienia się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie, w których za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, wtym naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. W rezultacie przeprowadzonej - z uwzględnieniem powyższych kryteriów - kontroli zaskarżonych zapisów uchwały, Sąd nie stwierdził naruszenia przez Radę Gminy przepisów prawa, które skutkować mogłoby zastosowaniem w sprawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę podjęcia przez Radę Gminy zaskarżonych zapisów § 2pkt 2-7 oraz pkt 9-10 uchwały stanowiły przepisy art. 11a ust. 1 oraz ust. 2 u.o.z. Na mocy pierwszego z nich rada gminy, wypełniając ustanowiony w art. 11 ust. 1 obowiązek zapobiegania bezdomności zwierząt oraz zapewnienia im opieki, określa w drodze uchwały - corocznie do dnia 31 marca - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.Program ten, stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z., obejmuje w szczególności:zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt (pkt 1), opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie (pkt 2), odławianie bezdomnych zwierząt (pkt 3), obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt (pkt 4), poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt (pkt 5), usypianie ślepych miotów (pkt 6), wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich (pkt 7), zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (pkt 8). Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi, w którym Prokurator Rejonowy zwraca uwagę na nieuprawnione powtórzenie w § 2 pkt 2-7 uchwały zapisów przywołanego powyżej art. 11a ust. 2 u.o.z., podzielić należy stanowisko Wójta Gminy wyrażone w odpowiedzi na skargę o odmiennym kontekście przywołania zawartego w tymże przepisie wyliczenia. Rezultaty analizy treści obu, mających mieć - w ocenie skarżącego - jednaki charakter regulacji, wskazują, iż art. 11a ust. 2 u.o.z. in principio stanowi o obligatoryjnym zakresie treściowym programu, zaś kwestionowany § 2 uchwały in principio odnosi się do sposobów realizacji przez Gminę uchwalonego programu. Z powyższego już prima facie wynika, iż regulują one w istocie odmienną materię. Z tego względu uznać należy, że następujące w zaskarżonych pkt 2-7 wyliczenie form aktywności Gminy mających na celu realizację przyjętego programu, nawet jeśli stanowi dodatkowo swoisty spis treści tego programu, nie można świadczyć o dokonaniu przez Radę Gminy dezinformującego powielenia ustawowej regulacji (art. 11a ust. 2 pkt 2-8 u.o.z.). Za nieuzasadnione uznać należało również kolejne dwa, tożsame zarzuty skargi, odnoszące się do zapisów § 2 pkt 9-10 uchwały, w których - zdaniem strony skarżącej - Rada Gminy, przewidując w programie realizację zadań edukowania społeczeństwa oraz promowania prawidłowych postaw w stosunku do zwierząt, dopuścić się miała przekroczenia delegacji ustawowej wyznaczonej przepisem art. 11a ust. 2 u.o.z. Niezmiennie bezsporne jest stanowisko judykatury aprobujące możliwość regulowania tego rodzaju zadań gminy w programachprzyjętych po wejściu w życie zmianyprzepisu art. 11a ust. 2 u.o.z. dokonanego ustawą z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2016 r., poz. 2102), czyli programów uchwalonychpo dniu5 stycznia 2017 r. (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18; wojewódzkich sądów administracyjnych: w Kielcach z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 285/18, w Krakowie z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1420/17, w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 681/18, w Poznaniu z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 646/19, w Gorzowie Wlkp. z dnia 23 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Go 4/23). Podzielając to stanowisko podkreślić trzeba, co uszło uwadze strony skarżącej, iż z tą właśnie zmianą dotychczas zamkniętemu katalogowi spraw z art. 11a ust. 2 u.o.z., które mogą być uregulowane w programie, ustawodawca nadał charakter otwarty, o czym świadczyzawarte w brzmieniu tego przepisu sformułowanie ,,w szczególności", potwierdzającebrak cechy enumeratywności zawartego w nim wyliczenia. Tym samym rady gminy uzyskały kompetencję do regulacji w uchwałach w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt także kwestii zawiązanych z edukacją mieszkańców jako elementu fakultatywnego tego programu. Analizując cele omawianej zmiany wskazane w uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej, zwraca przede wszystkim uwagę zaakcentowanie konieczności otwarcia katalogu spraw, które objęte mogą zostać programem, uzasadnione wolą zwiększenia wpływu gminy na ostateczny kształt programu (zakresu podejmowanych w tym zakresie działań), przy wyrażonej wręcz w uzasadnieniu zachęcie do prowadzenia przez gminy działań edukacyjnych niewątpliwie bezdomności zwierząt przeciwdziałających. W konkluzji powyższego nie można zatem zarzucić uchwałodawcy, by w zaskarżonych zapisach § 2 pkt 9-10 przekroczył swoje uprawnienia. W ocenie Sądu regulacje dotyczące edukowania społeczeństwa oraz promowania prawidłowych postaw w stosunku do zwierząt zdecydowanie wpisują się w katalog zadańsłużących realizacji programu. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił.