II SA/Go 777/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi "E" E.L. – H.K. Spółka jawna na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej "E" E.L. – H.K. Spółki jawnej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. "E" E.L. i H.K. Spółka jawna (określana w dalszej części uzasadnienia jako Spółka ) wystąpiła do Prezydenta Miasta na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego we własność ( Dz. U z 2012 r. poz. 83 - określanej w dalszej części uzasadnienia jako ustawa o przekształceniu ) z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2012r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działek nr [...], położonych w [...], w prawo własności. Do wniosku Spółka dołączyła odpis księgi wieczystej [...], z którego wynika, iż opisane powyżej działki stanowią własności Skarbu Państwa, natomiast użytkownikiem wieczystym jest wnioskująca o przekształcenie Spółka. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. ( [...] ) Prezydent Miasta - działając na podstawie art. 1 ust.1 ustawy o przekształceniu i art. 104 k.p.a - odmówił Spółce przekształcenia prawa użytkowania wieczystego wspomnianych na wstępie działek w prawo własności. W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent wskazał, iż wnioskująca o przekształcenie Spółka jest spółką osobową, która ma tylko niektóre cechy osobowości prawnej (m.in. może nabywać prawa, zawierać umowy i występować przed sądem ), jednakże nie posiada osobowości prawnej, a tym samym nie jest osobą prawną. Nie jest również osobą fizyczną. Natomiast w myśl art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu roszczenie o przekształcenie użytkowania wieczystego we własność przysługuje jedynie osobie fizycznej i osobie prawnej . Ponadto Prezydent Miasta pouczył Spółkę , iż od tej decyzji przysługuje odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w terminie 14 dni od otrzymania decyzji. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółka - w ustawowym terminie oraz do organu wskazanego w pouczeniu - zarzucając, iż zaskarżona decyzja narusza art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu w zw. z art. 33 1 k.c. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w związku z uznaniem, że stronie nie przysługuje roszczenie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu tego pisma Spółka wskazała, iż nietrafność argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji potwierdza art. 331 k.c., z którego treści wynika, że do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych. Nie budzi więc wątpliwości – zdaniem Spółki – że mimo, że ustawa o przekształceniu nie wspomina o trzeciej kategorii podmiotów występujących w stosunkach cywilnoprawnych tj. jednostkach organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, obejmuje ona swym zakresem także wskazane wyżej jednostki. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze – działając na podstawie art. 1 ust.1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z póź. zm ) , art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu - orzekło, iż utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji powyższy organ wskazał, iż art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu nie jest skierowany do powszechnego odbiorcy. Ustawodawca określił wyraźnie kategorie podmiotów uprawnionych do wystąpienia z żądaniem przekształcenia użytkowania w prawo własności. Są to mianowicie osoby prawne i osoby fizyczne, a skarżąca Spółka nie jest żadnym z tych podmiotów, jest bowiem osobową spółką prawa handlowego. Stąd też - zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego - nie może ona skorzystać z możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność i to nawet , gdy wspólnikami tej spółki są tylko osoby fizyczne. Ponadto w przekonaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie ma zastosowania w niniejszej sprawie art. 331 § 1 k.c, gdyż dotyczy on sfery stosunków cywilnoprawnych, natomiast postępowanie w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego we własność ma od jego wszczęcia do zakończenia charakter administracyjny i w pełni podlega regulacjom postępowania administracyjnego. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim złożyła Spółka, zarzucając, iż została wydana z naruszeniem art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu w zw. z art. 33 1 k.c. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w związku z uznaniem, że skarżąca Spółka nie jest objęta zakresem przedmiotowym tej ustawy, co w rezultacie wpłynęło na oddalenie wniosku Spółki. W związku z tym Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a w przypadku braku podstaw do stwierdzenia jej nieważności, o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przyznanie skarżącej Spółce od organu kosztów postępowania oraz kosztów sądowych wg norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, iż chociaż art. 1 ustawy o przekształceniu nie wskazuje expressis verbis, że z roszczeniem przewidzianym w tym przepisie może wystąpić osobowa spółka handlowa, jednakże w związku z art. 33 1 § 1 k.c oraz na podstawie wykładni celowościowej art.1 ust.1 ustawy o przekształceniu można wyciągnąć wniosek, iż tego rodzaju spółki mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia użytkowania wieczystego we własność. W tym zakresie skarżąca Spółka powołała się na poglądy doktryny zawarte w komentarzach autorstwa B. Jelonek i A. Józefiak oraz R. Skrywało. Ponadto Spółka wskazała, że przyjęta przez organ interpretacja art. 1 ustawy przekształceniu narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa i demokratycznego państwa prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podkreślając jednocześnie, iż uprawnienie wynikające z art.1 ustawy o przekształceniu jest uprawnieniem o charakterze szczególnym, wyjątkowym , a skarżąca Spółka ma prawo do nabycia na własność spornych działek na podstawie art. 32 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, jednakże nie z przyczyn w niej podniesionych, lecz ze względu na wadę jaką dotknięta została zaskarżona decyzja organu odwoławczego, a którą Sąd miał obowiązek uwzględnić z urzędu. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2012 r., Nr 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a, ), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, iż kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa o ile miało lub mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Przy czym kontrola zgodności zaskarżonego aktu z prawem nie może być przez sąd administracyjny przeprowadzona dowolnie, lecz musi przebiegać w określonej kolejności, uwzględniającej gradację wad jakimi może być dotknięty akt administracyjny, czy poprzedzające wydanie go postępowanie administracyjne. W pierwszej zatem kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonego aktu i postępowania, które go poprzedziło, z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących jego nieważność. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad powodujących stwierdzenie nieważności aktu czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną. W przypadku bowiem nieważności decyzji powinno nastąpić jej stwierdzenie przez wojewódzki sąd administracyjny niezależnie od jakichkolwiek okoliczności ( por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2006 r. w sprawie I OSK 829/11 baza orzeczeń nsa.gov.pl , a także "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005, str. 461). Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a lub w innych przepisach. W ocenie Sądu, zaskarżona skargą decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotknięta jest wadą o jakiej mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi, iż wadą nieważności dotknięta jest decyzja, która została wydana przez organ administracji z naruszeniem przepisów o właściwości. Stosownie zaś do przepisu art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących. Z wyrażonej w art. 19 k.p.a. zasady wynika zatem obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania. Naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu aktu administracyjnego powoduje jego nieważność bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia ( por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2002 r., I SA 1477/00, LEX nr 81665 ). W niniejszej sprawie wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności złożony w trybie ustawy o przekształceniu dotyczył pozostającej w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółki nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, co nie było przedmiotem sporu i co wynika z odpisu księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości objętej wnioskiem skarżącej. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy o przekształceniu określa właściwość rzeczową organu administracji publicznej właściwego do wydania decyzji o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa organem właściwym do wydania decyzji jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o przekształceniu ). Z powołanego przepisu wynika, iż zadania nałożone na starostę związane z wydawaniem decyzji przekształceniowych w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa starosta realizuje jako zadania z zakresu administracji rządowej. Nie są to zatem jego zadania własne jako organu jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.). Zgodnie zaś z przepisem art. 3 ust. 1a ustawy o przekształceniu organem wyższego stopnia w sprawach, o których mowa w ust. 1 pkt 1 jest wojewoda. Skoro więc - stosownie do przepisu art. 127 § 2 kpa - właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy, to właściwym do rozpoznania odwołania od wydanej przez starostę decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa jest wojewoda jako wskazany w ust. 1a organ wyższego stopnia. Rozpoznając wniosek skarżącej Spółki o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa ( działek nr [...] ) w sprawie orzekał prawidłowo - jako organ I instancji - Prezydent Miasta. Zważyć bowiem należy, iż Miasto jest miastem na prawach powiatu w rozumieniu art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( tekst jednolity Dz.U z 2013 r., poz. 595 ze zm. ). W myśl art. 92 ust. 1 pkt 2 tej ustawy funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta i prezydent miasta. Oznacza to tym samym, iż w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa Prezydent Miasta sprawuje funkcję starosty w sprawach o jakich mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o przekształceniu. W konsekwencji wydana przez Prezydenta Miasta decyzja z dnia [...] marca 2013r. ([...] ) o odmowie przekształcenia użytkowania wieczystego we własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa tj. jest w istocie decyzją tego organu realizującego kompetencje starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej , o jakich mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o przekształceniu. Organem właściwym do rozpoznania odwołania od tejże decyzji pozostaje zatem nie samorządowe kolegium odwoławcze, ale z mocy art. 3 ust. 1 a ustawy o przekształceniu wojewoda. Wskazany przepis art. 3 ust. 1a ustawy o przekształceniu, wskazujący wojewodę jako organ wyższego stopnia w sprawach o których mowa w ust. 1 pkt 1 tej ustawy, wprowadzony został przez art. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 206, poz. 1590) i wszedł w życie z dniem 7 stycznia 2010 r. Jak wynika z projektu ustawy nowelizującej " przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o przekształceniu został doprecyzowany poprzez wskazanie, że zadania nałożone wyżej wymienioną ustawą starosta wykonuje jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Takie doprecyzowanie przepisu jest konieczne ze względu na pojawiające się na gruncie stosowania ustawy spory kompetencyjne (między samorządowym kolegium odwoławczym a wojewodą), dotyczące wskazania organu wyższego stopnia właściwego w sprawach rozstrzyganych przez starostę na mocy wyżej wymienionej ustawy. Zaproponowane brzmienie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o przekształceniu jednoznacznie wskazuje, że organem odwoławczym od decyzji wydanych przez starostę jest wojewoda". Celem wskazanej nowelizacji było zatem zakończenie powstających w stanie prawnym obowiązującym do 6 stycznia 2010 r., wobec braku wskazania w ustawie o przekształceniu organu wyższego stopnia w sprawach rozstrzyganych przez starostę na mocy wskazanej ustawy, sporów kompetencyjnych na tle organu właściwego do rozpoznania odwołania ( por. postanowienie NSA z dnia 17 października 2007 r. I OW 56/07 Lex 399125, postanowienie NSA z dnia 21 maja 2009 r. I OW 36/09 baza orzeczeń nsa.gov.pl ). W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze, do którego w związku z błędnym pouczeniem przez organ I instancji, wpłynęło odwołanie skarżącej Spółki od decyzji z dnia [...] marca 2013 r., zaniedbało ciążącego na nim z mocy art. 19 k.p.a. obowiązku przestrzegania z urzędu swej właściwości miejscowej i rzeczowej. Skutkiem tego zaniedbania jest rozpoznanie odwołania skarżącej Spółki i wydanie zaskarżonej decyzji w przez organ niewłaściwy rzeczowo. Z powołanych przyczyn na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji ( pkt I wyroku ) . Jako, iż skarga została uwzględniona należało - na podstawie art. 200 p.p.s.a - zasądzić od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, które sprowadzają się do wpisu w wysokości 200, zł , ustalonego zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm. ) - pkt II wyroku .