I OW 36/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Mazowieckiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Mazowieckim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Warszawie od decyzji Starosty Grodziskiego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego R. i D. R., w prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie [...] K., gmina Grodzisk Mazowiecki, nr ewidencyjny [...] postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. Wojewoda Mazowiecki wnioskiem z dnia 4 lutego 2009 r., skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwrócił się o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie a Wojewodą Mazowieckim w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w K., działka nr [...] o pow. 0,15ha, przez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie jako organu właściwego do wydania decyzji odwoławczej w tej sprawie. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie - działając na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], przekazało odwołanie Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Warszawie od decyzji Starosty Powiatu Grodziskiego z dnia [...] września 2008 r., nr [...], w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej wyżej nieruchomości, stanowiącej własność Skarbu Państwa. Zdaniem Wojewody Mazowieckiego, stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, organem właściwym do wydania decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa jest starosta. Zgodnie z zasadą wynikającą z przepisu art. 17 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 K.p.a. w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, organem wyższego stopnia, a zatem właściwym do rozpatrzenia odwołania są samorządowe kolegia odwoławcze — chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. Żaden z przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie stanowi inaczej, co oznacza brak podstaw, ażeby odstąpić od zasady właściwości kolegium. Wyjątkowy charakter przepisu art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami powoduje, że nie może on podlegać wykładni rozszerzającej. Również przepis art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie daje podstaw do tego, ażeby ustawę o gospodarce nieruchomościami traktować jako ustawę szczególną w stosunku do ustaw wymienionych w jej art. 2. Brzmienie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie ogranicza stosowanie tego przepisu do spraw "określonych w ustawie". Potwierdzeniem zasady wyrażonej w art. 17 pkt 1 K.p.a. są również przepisy art. 7 pkt 4 ustawy o administracji rządowej w województwie oraz art. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Wojewoda jest organem wyższego stopnia tylko wtedy gdy istnieje ku temu wyraźna podstawa ustawowa, a takiej w przedmiotowej sprawie nie ma. Wojewoda nie będąc organem wyższego stopnia nie może rozpatrywać odwołań od decyzji starosty lub prezydenta miasta na prawach powiatu dotyczących przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wnosiło o nieuwzględnienie wniosku i podniosło, że stosownie do treści art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu nadanym przez art.137 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. nr 106, poz. 668 ze zm.), właściwym organem w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Według art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dn. 5 marca 2001 r., sygn. OSA 1/01 (ONSA z 2001 r., nr 3, poz. 95) uznał, że art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przepisem "ustawy szczególnej", o jakiej mowa w art. 7 pkt 4 ustawy o administracji rządowej w województwie. Obydwa te przepisy z kolei są "przepisami stanowiącymi inaczej", o jakich mowa w art. 17 pkt 1 K.p.a. Daje to wojewodom status "organu wyższego stopnia" w stosunku do starostów wydających decyzje dotyczące nieruchomości Skarbu Państwa. Decyzje w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, są decyzjami z zakresu gospodarowania tymi nieruchomościami, a zatem właściwym organem do wydania tych decyzji jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Powołano się przy tym na pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 644/08, w którym przyjęto, iż wprawdzie w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności brak jest odpowiedniego zapisu to jednak wykładnia systemowa prowadzi do uznania, że wojewoda jest również organem wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, w stosunku do decyzji, jakie podejmuje starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Ustawa o przekształceniu z dnia 4 września 1997 r. (Dz. U. z 1999 r., nr 65, poz. 746 ze zm.) wprost określała w art. 2, że zadania w niej nałożone na starostę są zadaniami z zakresu administracji rządowej, a w art. 6a stanowiła, że organem odwoławczym od takich decyzji jest wojewoda. Skoro zatem zadania nałożone na starostę w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu (...) nie są zadaniami starosty jako organu jednostki samorządu terytorialnego lecz zadaniami z zakresu administracji rządowej, to samorządowe kolegium odwoławcze nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty wykonującego takie zadania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpatrywanej sprawie zaistniał spór kompetencyjny ze względu na rozbieżne interpretacje przez oba organy przepisów określających właściwość organu odwoławczego wobec decyzji Starosty Powiatu Grodziskiego w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w wyniku czego zarówno Wojewoda Mazowiecki jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uznają się za niewłaściwe (negatywny spór kompetencyjny). Zachodzą zatem przesłanki określone w art. 22 § 2 K.p.a. Za trafne w tym sporze uznać należy stanowisko Wojewody Mazowieckiego. Skoro ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) w art. 3 ust. 1 pkt 1 stwierdza, iż organem właściwym do wydania decyzji w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa jest starosta, a zgodnie z art. 17 pkt 1 i art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.) organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest samorządowe kolegium odwoławcze, to ten organ uznać należy za właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji starosty. Powoływanie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na art. 9a ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) jest nieuprawnione, albowiem zgodnie z tym przepisem wojewoda jest organem wyższego stopnia w stosunku do decyzji wydanych przez starostę tylko w odniesieniu do spraw wskazanych w tej ustawie. Nie ma natomiast przepisu, który zasadę tę przenosiłby na sprawy wskazane w przywołanej wyżej ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, która jednoznacznie wskazuje tylko na starostę jako organ właściwy w pierwszej instancji do wydania decyzji w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszące się do tej kwestii zdają się być ugruntowane (zob. postanowienia: z dnia 9 maja 2007 r., sygn. I OW 9/07, z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. I OW 26/07, z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. I OW 112/07, z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. II OW 9/07, z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. I OW 158/08, z dnia 10 marca 2009 r., sygn. I OW 161/08 – wszystkie nie publikowane). Przywołany w tym kontekście, w odpowiedzi na wniosek Wojewody Mazowieckiego, pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydaje się być odosobniony. Argumentacja w postaci konfrontacji treści przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. z treścią przepisów regulujących właściwość organu odwoławczego w poprzedniej ustawie z dnia 4 września 1997 r., regulującej materię przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jest o tyle chybiona, że w ustawie dawnej ustawodawca w sposób wyraźny wskazał na właściwość wojewody w tych sprawach, natomiast w ustawie nowej takiego rozwiązania już nie powtórzył, co - przyjmując zasadę racjonalnego działania ustawodawcy - prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w nowej ustawie z tego rodzaju drogi odwoławczej zrezygnowano świadomie i celowo. W uzasadnieniach przywoływanych wyżej postanowień niejednokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny używał dodatkowego argumentu w postaci treści przepisu art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r., nr 80, poz. 872 ze zm.). W związku z wejściem w życie z dniem 1 kwietnia 2009 r. przepisów ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. nr 31, poz. 206), a w szczególności unormowania zawartego w art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy w brzmieniu: "Wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji" takie odwołanie się wprost nie jest już uprawnione, ale nie oznacza to w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, zasadniczej zmiany przepisów regulujących właściwość organów. Przeczy temu zarówno wykładnia gramatyczna jak i systemowa. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 5 nowej ustawy ustrojowej, odnoszącej się do wojewody i administracji rządowej w województwie, kształtuje właściwość rzeczową wojewody w ten sposób, że przyznaje mu kompetencję we wszystkich sprawach administracji rządowej o ile inne ustawy w sposób wyraźny nie przyznają tego rodzaju kompetencji innym organom administracji rządowej w województwie, o czym przekonuje użyte w końcowej części tego przepisu sformułowanie "niezastrzeżone (...) do właściwości innych organów tej administracji". W istocie zatem przepis ten dotyczy podziału kompetencji organów administracji rządowej w województwie, ale nie stwarza domniemania właściwości wojewody jako organu odwoławczego we wszystkich sprawach, z zakresu administracji rządowej w województwie. Za tego rodzaju rozumieniem rzeczonego unormowania przemawia także wykładnia systemowa, a w szczególności pozostawienie w porządku prawnym przepisów art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, które to przepisy w sposób wyraźny przyznają temu organowi kompetencję rozpatrywania odwołań od decyzji wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie w piśmiennictwie ugruntowało się stanowisko, że z dniem 1 stycznia 1999 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych [Dz. U. nr 162, poz. 1124 ze zm.]) samorządowe kolegia odwoławcze stały się organami wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 1 K.p.a. we wszystkich sprawach, w których obecnie rzeczowo właściwe są organy samorządu terytorialnego (zob. m. in. B. Adamiak – glosa do postanowienia NSA z dnia 5 marca 2001 r., sygn. OSA 1/01 – OSP z 2001 r., nr 7-8, poz. 106, K. Gruszecki "Właściwość rzeczowa organów administracji w sprawach stwierdzenia nieważności orzeczeń administracyjnych" – Radca Prawny z 1999 r., nr 5 str. 98). W tym stanie rzeczy na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.