II SA/Go 779/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Adam Jutrzenka -Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi T.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku oddala skargę. 1. Pismem z dnia [...] września 2013 r., nr [...] Prezydent Miasta wypowiedział T.P. wysokość dotychczasowej opłaty rocznej za oddany w użytkowanie wieczyste grunt w postaci działki nr [...] o powierzchni 1.751 m², w udziale 213/16382 części, proponując jednocześnie ustalenie wysokości opłaty rocznej z tego tytułu w nowej wysokości. Wypowiedzenie zawierało pouczenie, w myśl którego w przypadku zakwestionowania nowej wysokości opłaty użytkownik wieczysty może w terminie 30 dni od daty otrzymania wypowiedzenia, złożyć bezpośrednio do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek przeciwko Prezydentowi Miasta o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. W przypadku nie złożenia wniosku we wskazanym terminie użytkownika wieczystego obowiązuje nowa wysokość opłaty zaproponowana w wypowiedzeniu. Wypowiedzenie doręczono T.P. dnia 28 listopada 2013 r., adresat odebrał je osobiście. Dnia 7 stycznia 2014 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wskazanej wyżej działki gruntu jest nieuzasadniona oraz wniosek o przywrócenie terminu do dokonania powyższej czynności. T.P. podniósł w nim, że termin do złożenia wniosków o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona, upływał w sobotę 28 grudnia 2013r. Z uwagi na swą nieobecność w [...] w okresie świątecznym wnioskodawca zamierzał złożyć te wnioski niezwłocznie po powrocie do [...], co nastąpiło w dniu 27 grudnia 2013 r. późnym wieczorem. Następnego dnia, tj. w sobotę 28 grudnia 2013 r. o godz. 13.45 wnioskodawca przyjechał do placówki Poczty Polskiej przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), otwartego w każdą sobotę do godz. 14.00. Na miejscu okazało się, że akurat tego dnia placówka była czynna do godz. 13.00, o czym wnioskodawca nie wiedział. Jedyną informację na ten temat stanowiła kartka powieszona na drzwiach placówki (której fotografia została załączona do wniosku). Wnioskodawca podjął jeszcze próbę dotarcia do innych pobliskich placówek Poczty Polskiej, jednak okazało się, że one również zakończyły tego dnia pracę wcześniej, zaś do innych placówek w ich godzinach urzędowania, ze względu na zbliżającą się godz. 14.00 nie miał szans już dotrzeć. Zatem na skutek niezależnych od siebie okoliczności w postaci wcześniejszego zakończenia godzin pracy urzędów pocztowych wnioskodawca nie mógł złożyć w terminie wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za grunt oddany w użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona. Tym samym wniosek o przywrócenie terminu do złożenia powyższego środka prawnego był, zdaniem jego autora, uzasadniony. 2. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło T.P. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że termin do złożenia wniosku w niniejszej sprawie upłynął wprawdzie w sobotę 28 grudnia 2013 r., jednak sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznaczało to, że termin do złożenia wniosku ekspirował z dniem 30 grudnia 2013r. Wniosek użytkownika wieczystego wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego dnia 7 stycznia 2014 r., a więc z uchybieniem terminu. Zgodnie z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej kpa) termin do dokonania czynności można przywrócić jedynie wówczas, gdy jego uchybienie nastąpiło bez winy strony. Okoliczność tę strona musi uprawdopodobnić. Kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. O braku winy można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Uchybienie terminu może być poczytane jako zawinione przez stronę, jeśli strona nie chciała dopełnić czynności w terminie, albo chciała czynności dopełnić, lecz nie dopełniła z powodu przeszkody, którą mogła przezwyciężyć. Brak winy w uchybieniu terminu można przyjąć tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Osoba zainteresowana powinna uprawdopodobnić brak swojej winy tzn. uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Zdaniem Kolegium T.P. uchybił terminowi z własnej winy. Nie wykazał bowiem, że podejmował jakiekolwiek działania przed sobotą 28 grudnia 2013 r., aby zachować należytą staranność i przesłać stosowne wnioski w trzydziestodniowym terminie. Podniesione przez niego okoliczności świadczą o braku staranności w prowadzeniu własnych spraw. Wysyłkę wniosków pozostawił bowiem na sobotę 28 grudnia 2013 r. na godzinę 13.45. Tymczasem mógł te wnioski nadać pocztą lub złożyć osobiście w siedzibie Kolegium w dniu 30 grudnia 2013 r., w którym upływał termin do ich złożenia. 3. Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego T.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie: - art. 57 § 1 kpa przez błędne uznanie, że termin do wniesienia wniosku o ustalenie upływał z dniem 30 grudnia 2013 r., podczas gdy termin ten w rzeczywistości upływał w dniu 28 grudnia 2013 r.; - art. 57 § 4 kpa poprzez błędne uznanie, że sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy, podczas gdy sobota nie jest wymieniona w ustawie o dniach wolnych od pracy, nie ma również innego aktu normatywnego, który zrównywałby sobotę z dniem ustawowo wolnym od pracy. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że z uwagi na doręczenie mu wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w dniu 28 listopada 2013 r. trzydziestodniowy termin do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona, upływał z dniem 28 grudnia 2013 r. Żaden z powszechnie obowiązujących przepisów prawa – w tym również przepisy ustawy o dniach wolnych o pracy – nie zrównuje soboty z dniem ustawowo wolnym od pracy. Nie zgodził się również z tezą organu o uchybieniu terminowi z własnej winy. Przed upływem terminu przebywał bowiem ponad tydzień poza [...], był to wyjazd związany ze Świętami Bożego Narodzenia. Z uwagi na znaczną odległość i fakt odbywania podróży z małymi dziećmi wrócił do [...] w godzinach nocnych w piątek 27 grudnia 2013 r., a wniosek miał zamiar złożyć w dniu następnym. Winy skarżącego nie można upatrywać w fakcie nieformalnego skrócenia przez placówkę pocztową jej urzędowych godzin pracy w dniu 28 grudnia 2013 r. Skarżący działał w zaufaniu do instytucji państwowych i nie miał podstaw do przypuszczeń, że napotka problemy z dochowaniem terminu leżące po stronie Poczty Polskiej, a z faktu zamiaru nadania przesyłki w ostatnim dniu terminu nie można mu czynić zarzutu. 4. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo w odpowiedzi na wezwanie Sądu, pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało, że wniosek o przywrócenie terminu wraz z wnioskiem o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona, wpłynęły do organu w dniu 7 stycznia 2014 r. i zostały nadane pocztą. Kolegium nie dysponuje jednak dokumentem wskazującym na datę nadania tych pism. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę oświadczając, że obydwa pisma zostały nadane dnia 4 stycznia 2014 r. Nadto potwierdził znany sądowi z urzędu fakt, że skarżący T.P. jest radcą prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Dokonując na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem jego zgodności z prawem należało uznać, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa warunkującego uchylenie zaskarżonego orzeczenia bądź stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej ppsa). Przedmiotem sporu jest zasadność rozstrzygnięcia odmawiającego skarżącemu przywróceniu terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Ten środek prawny ma charakter szczególny więc wymaga krótkiego omówienia. Zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 518; dalej ugn) właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia [...]. Do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z ustępem drugim art. 78 ugn użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, zwanego dalej "kolegium", wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. 6. W procedurze aktualizacji opłat rocznych za użytkowanie wieczyste, co do zasady cywilnej, ustawodawca posiłkuje się w przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym, zgodnie z art. 79 ust. 7 ugn, odpowiednie zastosowanie znajdują niektóre przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym o załatwianiu spraw (art. 35-38 kpa), doręczeniach (art. 39-49 kpa), wezwaniach (art. 50-56 kpa) i terminach (art. 57-60 kpa). Skoro do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. m.in. o terminach należy uznać, że chodzi również o przepisy dotyczące przywrócenia terminu. Inny wniosek byłby nieracjonalny i zakłóciłby spójność regulacji. Nadto artykuł 80 ust. 1 ugn nie przewiduje, by rozstrzygnięcia kolegium w przedmiocie przywrócenia terminu służył sprzeciw do sądu powszechnego. Natomiast postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego służy skarga do sądu administracyjnego, jest ono bowiem aktem, w którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu bowiem, jeżeli nie służy na nie zażalenie, właśnie dlatego staje się postanowieniem kończącym postępowanie w rozumieniu wskazanego przepisu (wyroki NSA z 17 maja 2010 r., I OSK 1008/09, LEX nr 594826 oraz 11 lipca 2007 r., I OSK 1142/06, LEX nr 362073). Również w doktrynie wskazuje się, że termin 30 dni do złożenia przez użytkownika wieczystego wniosku do kolegium odwoławczego jest terminem procesowym (por. G. Bieniek, Samorządowe kolegia odwoławcze a gospodarka nieruchomościami po reformie administracji publicznej, Casus nr 1/1999/1, s. 11). Stąd też wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości podlegał reżimowi kodeksu postępowania administracyjnego. 7. Spór w sprawie koncentruje się wokół kwestii uznania albo nieuznania soboty za dzień ustawowo wolny od pracy. Rzeczywiście ma ona istotne znaczenie z punktu widzenia zachowania terminu. Organowi, który w rozważaniach zajmował się prawie wyłącznie tym zagadnieniem umknęło jednak, że podstawową okolicznością badana przy rozpoznawaniu wniosku o przywrócenie terminu jest zachowanie terminu zarówno do dokonania czynności, jak i zachowania terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. W aktach sprawy brakowało informacji (ustaleń) dotyczących daty dokonywania obu czynności. Organ posługiwał się datami wpływu pism skarżącego ([...] stycznia 2014 r.) oraz datą z nagłówka pisma skarżącego ([...] stycznia 2014 r.). Skoro pisma zostały przesłane pocztą to oczywiste jest, że niezbędne było ustalenie daty ich nadania (art. 57 § 5 kpa). Brak ten został uzupełniony w postępowaniu sądowym (w ramach kompetencji przewidzianej art. 106 § 3 ppsa), w którym ustalono, że wszystkie pisma (dwa wnioski o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości oraz dotyczących ich wniosek o przywrócenie terminu) zostały nadane w dniu [...] stycznia 2014 r. Dysponując tym ustaleniem można odnieść się do meritum wniosku. Wypowiedzenie wysokości opłaty za użytkowanie zostało skarżącemu doręczone w dniu 28 listopada 2013 r. Zgodnie z zasadami obliczania terminów przewidzianymi kodeksem postępowania administracyjnego trzydziestodniowy termin do złożenia wniosku o ustalenie upływał w tym przypadku w dniu 28 grudnia 2013 r. (art. 57 § 1 kpa). Dniem tym była sobota. W tej kwestii należy wskazać, że judykatura wypracowała jednolite i powszechnej stanowisko uznające sobotę za dzień ustawowo wolny od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 kpa. W uchwale z dnia 15 czerwca 2011 r., OPS 1/11, wydanej na skutek wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 kpa. Nie ma potrzeby powielania argumentacji zawartej w uzasadnieniu wskazanej uchwały dostępnej choćby w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA. Warto natomiast podkreślić, że – jak to konstatuje w uchwale Naczelny Sąd Administracyjny – istotne znaczenie dla jednostek ma to, że kodeks pracy wprowadza pięciodniowy tydzień pracy i na podstawie tej ustawy powszechnie przyjęto, że sobota jest dniem wolnym od pracy. Nadto w tym dniu nie są czynne urzędy organów administracji publicznej i większość placówek pocztowych operatora publicznego. Traktowanie soboty jako dnia, który nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy prowadziłoby do pozbawienia strony w postępowaniu administracyjnym prawa do złożenia w terminie pisma w urzędzie organu administracji publicznej. Za uznaniem soboty za dzień ustawowo wolny od pracy przemawiają zatem ważkie, "proobywatelskie" argumenty, które niniejszy skład w pełni podziela. Dodatkowo wskazać należy na zasadę pośredniego związania wywodzoną z art. 269 § 1 ppsa. W tej sytuacji termin do złożenia wniosków o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona upłynął skarżącemu w poniedziałek to jest 30 grudnia 2013 r., co oznacza, że wnioski nadane w dniu [...] stycznia 2014 r. zostały złożone po terminie. 8. Rozstrzygnięcie kwestii zaliczenia soboty do dni niepracujących nie przesądza jeszcze o niezasadności wniosku o przywrócenie terminu. Zgodnie jednak z art. 58 § 2 kpa zadaniem strony jest uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu. Poza kwestią jego indywidualnej i subiektywnej interpretacji przepisu art. 57 § 4 kpa skarżący nie podał (tym bardziej nie uprawdopodobnił) żadnych okoliczności faktycznych wskazujących na inne przyczyny niedotrzymania terminu. Co więcej jeśli, jak twierdzi nie mógł dokonać czynności w sobotę, to mógł je dokonać w poniedziałek (niezależnie od tego, jak zapatrywał się na zagadnienie zachowania terminu). W tej mierze przyjmuje się, że oceniając brak winy, organ administracji publicznej powinien przyjąć "obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy" (por. R. Stankiewicz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2014, s. 272 i n.). Okoliczność, na którą powołuje się skarżący nie miała również charakteru przeszkody rozumianej jako "zdarzenie zewnętrzne uniemożliwiające dokonanie czynności", lecz wynikła z jego subiektywnego i błędnego przekonania. W tym też przypadku nie sposób rozprawiać o tym, że niewiedza skarżącego stanowiła ten typ przeszkody, która, "jako nie do przezwyciężenia obiektywnie nie istniała, lecz strona miała podstawę do sądzenia, że taka przeszkoda istnieje". W sprawie chodzi bowiem o znajomość regulacji procesowej przez osobę będącą czynnym radcą prawnym. Wskazać przy tym należy, że nawet jeśli nieznajomość utrwalonej i powszechnej wykładni art. 57 § 4 kpa miałaby być okolicznością usprawiedliwiającą przekonanie skarżącego o tym, że dniem upływu terminu była sobota, to okoliczności wskazane w uzasadnieniu nienadania przesyłki w ten właśnie dzień świadczą o tym, że strona nie zaplanowała tej czynności ze zwykłą w takich przypadkach starannością. Rozważań dotyczących miary tej staranności na tle stanu faktycznego sprawy organ nie rozwinął, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 58 § 2 k.p.a., jednak naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż ze stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu. Stąd wydane przez organ postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosków jest zgodne z prawem. Z tych wszystkich względów, skarga jako niezasadna, podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.