II SA/Go 780/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi "E" E.L. – H.K. Spółka jawna na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej "E" E.L. – H.K. Spółki jawnej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. "E" E.L. i H.K. Spółka jawna (określana w dalszej części uzasadnienia jako Spółka) wystąpiła do Prezydenta Miasta na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego we własność (Dz. U z 2012r. poz. 83 - określanej w dalszej części uzasadnienia jako ustawa o przekształceniu) z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2012r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki nr [...], położonej w [...], w prawo własności. Do wniosku Spółka dołączyła odpis księgi wieczystej [...], z którego wynika, iż opisana powyżej działka stanowi własności Skarbu Państwa, natomiast użytkownikiem wieczystym jest wnioskująca o przekształcenie Spółka. Decyzją z dnia [...] marca 2013r. ([...]) Prezydent Miasta - działając na podstawie art. 1 ust.1 ustawy o przekształceniu i art. 104 k.p.a - odmówił Spółce przekształcenia prawa użytkowania wieczystego wspomnianej na wstępie działki w prawo własności. W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent wskazał, iż wnioskująca o przekształcenie Spółka jest spółką osobową, która ma tylko niektóre cechy osobowości prawnej (m.in. może nabywać prawa, zawierać umowy i występować przed sądem), jednakże nie posiada osobowości prawnej, a tym samym nie jest osobą prawną. Nie jest również osobą fizyczną. Natomiast w myśl art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu roszczenie o przekształcenie użytkowania wieczystego we własność przysługuje jedynie osobie fizycznej i osobie prawnej . Ponadto Prezydent Miasta pouczył Spółkę, iż od tej decyzji przysługuje odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w terminie 14 dni od otrzymania decyzji. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółka - w ustawowym terminie oraz do organu wskazanego w pouczeniu - zarzucając, iż zaskarżona decyzja narusza art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu w zw. z art. 33 1 k.c. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w związku z uznaniem, że stronie nie przysługuje roszczenie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu tego pisma Spółka wskazała, iż nietrafność argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji potwierdza art. 331 k.c., z którego treści wynika, że do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych. Nie budzi więc wątpliwości – zdaniem Spółki – że mimo, że ustawa o przekształceniu nie wspomina o trzeciej kategorii podmiotów występujących w stosunkach cywilnoprawnych tj. jednostkach organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, obejmuje ona swym zakresem także wskazane wyżej jednostki. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze – działając na podstawie art. 1 ust.1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U z 2001r. Nr 79, poz. 856 z póź. zm) , art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu - orzekło, iż utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję . Przy czym w powyższej decyzji znalazł się oczywisty błąd pisarski, a mianowicie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało błędny znak decyzji Prezydenta Miasta, a mianowicie znak [...], zamiast prawidłowy [...]. W uzasadnieniu tej decyzji powyższy organ wskazał, iż art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu nie jest skierowany do powszechnego odbiorcy, Ustawodawca określił wyraźnie kategorie podmiotów uprawnionych do wystąpienia z żądaniem przekształcenia użytkowania w prawo własności. Są to mianowicie osoby prawne i osoby fizyczne, a skarżąca Spółka nie jest żadnym z tych podmiotów, jest bowiem osobową spółką prawa handlowego. Stąd też - zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego - nie może ona skorzystać z możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność i to nawet , gdy wspólnikami tej spółki są tylko osoby fizyczne. Ponadto w przekonaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie ma zastosowania w niniejszej sprawie art. 331 §1 k.c, gdyż dotyczy on sfery stosunków cywilnoprawnych, natomiast postępowanie w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego we własność ma od jego wszczęcia do zakończenia charakter administracyjny i w pełni podlega regulacjom postępowania administracyjnego. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim złożyła Spółka, zarzucając, iż została wydana z naruszeniem art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu w zw. z art. 33 1 k.c. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w związku z uznaniem, że skarżąca Spółka nie jest objęta zakresem przedmiotowym tej ustawy, co w rezultacie wpłynęło na oddalenie wniosku Spółki. W związku z tym Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a w przypadku braku podstaw do stwierdzenia jej nieważności, o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przyznanie skarżącej Spółce od organu kosztów postępowania oraz kosztów sądowych wg norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, iż chociaż art. 1 ustawy o przekształceniu nie wskazuje expressis verbis, że z roszczeniem przewidzianym w tym przepisie może wystąpić osobowa spółka handlowa, jednakże w związku z art. 33 1 § 1 k.c. oraz na podstawie wykładni celowościowej art.1 ust. 1 ustawy o przekształceniu można wyciągnąć wniosek, iż tego rodzaju spółki mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia użytkowania wieczystego we własność. W tym zakresie skarżąca Spółka powołała się na poglądy doktryny zawarte w komentarzach autorstwa B. Jelonek i A. Józefiak oraz R. Skrywało. Ponadto Spółka wskazała, że przyjęta przez organ interpretacja art. 1 ustawy przekształceniu narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa i demokratycznego państwa prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podkreślając jednocześnie, iż uprawnienie wynikające z art.1 ustawy o przekształceniu jest uprawnieniem o charakterze szczególnym, wyjątkowym , a skarżąca Spółka ma prawo do nabycia na własność spornej działki na podstawie art. 32 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, jednakże nie z przyczyn w niej podniesionych, lecz ze względu na wadę jaką dotknięta została zaskarżona decyzja organu odwoławczego, a którą Sąd miał obowiązek uwzględnić z urzędu. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., Nr 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a, ), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, iż kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa o ile miało lub mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Przy czym kontrola zgodności zaskarżonego aktu z prawem nie może być przez sąd administracyjny przeprowadzona dowolnie, lecz musi przebiegać w określonej kolejności, uwzględniającej gradację wad jakimi może być dotknięty akt administracyjny, czy poprzedzające wydanie go postępowanie administracyjne. W pierwszej zatem kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonego aktu i postępowania, które go poprzedziło, z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących jego nieważność. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad powodujących stwierdzenie nieważności aktu czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną. W przypadku bowiem nieważności decyzji powinno nastąpić jej stwierdzenie przez wojewódzki sąd administracyjny niezależnie od jakichkolwiek okoliczności ( por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2006 r. w sprawie I OSK 829/11 baza orzeczeń nsa.gov.pl, a także "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005, str. 461). Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a lub w innych przepisach. W ocenie Sądu, zaskarżona skargą decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotknięta jest wadą o jakiej mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi, iż wadą nieważności dotknięta jest decyzja, która została wydana przez organ administracji z naruszeniem przepisów o właściwości. Stosownie zaś do przepisu art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących. Z wyrażonej w art. 19 k.p.a. zasady wynika zatem obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania. Naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu aktu administracyjnego powoduje jego nieważność bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia ( por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2002 r., I SA 1477/00, LEX nr 81665 ). W niniejszej sprawie wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności złożony w trybie ustawy o przekształceniu dotyczył pozostającej w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółki nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, co nie było przedmiotem sporu i co wynika z odpisu księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości objętej wnioskiem skarżącej . Przepis art. 3 ust. 1 ustawy o przekształceniu określa właściwość rzeczową organu administracji publicznej właściwego do wydania decyzji o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa organem właściwym do wydania decyzji jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o przekształceniu). Z powołanego przepisu wynika, iż zadania nałożone na starostę związane z wydawaniem decyzji przekształceniowych w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa starosta realizuje jako zadania z zakresu administracji rządowej. Nie są to zatem jego zadania własne jako organu jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.). Zgodnie zaś z przepisem art. 3 ust. 1a ustawy o przekształceniu organem wyższego stopnia w sprawach, o których mowa w ust. 1 pkt 1 jest wojewoda. Skoro więc - stosownie do przepisu art. 127 § 2 kpa - właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy, to właściwym do rozpoznania odwołania od wydanej przez starostę decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa jest wojewoda jako wskazany w ust. 1a organ wyższego stopnia. Rozpoznając wniosek skarżącej Spółki o przekształcenie użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa (działki nr [...]) w sprawie orzekał prawidłowo - jako organ I instancji - Prezydent Miasta. Zważyć bowiem należy, iż Miasto jest miastem na prawach powiatu w rozumieniu art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( tekst jednolity Dz.U z 2013 r., poz. 595 ze zm. ). W myśl art. 92 ust. 1 pkt 2 tej ustawy funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta i prezydent miasta. Oznacza to tym samym, iż w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa Prezydent Miasta sprawuje funkcję starosty w sprawach o jakich mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o przekształceniu. W konsekwencji wydana przez Prezydenta Miasta decyzja z dnia [...] marca 2013r. ([...]) o odmowie przekształcenia użytkowania wieczystego we własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa tj. jest w istocie decyzją tego organu realizującego kompetencje starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej , o jakich mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o przekształceniu. Organem właściwym do rozpoznania odwołania od tejże decyzji pozostaje zatem nie samorządowe kolegium odwoławcze, ale z mocy art. 3 ust. 1 a ustawy o przekształceniu wojewoda. Wskazany przepis art. 3 ust. 1a ustawy o przekształceniu, wskazujący wojewodę jako organ wyższego stopnia w sprawach o których mowa w ust. 1 pkt 1 tej ustawy, wprowadzony został przez art. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 206, poz. 1590) i wszedł w życie z dniem 7 stycznia 2010 r. Jak wynika z projektu ustawy nowelizującej " przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o przekształceniu został doprecyzowany poprzez wskazanie, że zadania nałożone wyżej wymienioną ustawą starosta wykonuje jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Takie doprecyzowanie przepisu jest konieczne ze względu na pojawiające się na gruncie stosowania ustawy spory kompetencyjne (między samorządowym kolegium odwoławczym a wojewodą), dotyczące wskazania organu wyższego stopnia właściwego w sprawach rozstrzyganych przez starostę na mocy wyżej wymienionej ustawy. Zaproponowane brzmienie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy jednoznacznie wskazuje, że organem odwoławczym od decyzji wydanych przez starostę jest wojewoda". Celem wskazanej nowelizacji było zatem zakończenie powstających w stanie prawnym obowiązującym do 6 stycznia 2010 r., wobec braku wskazania w ustawie o przekształceniu organu wyższego stopnia w sprawach rozstrzyganych przez starostę na mocy wskazanej ustawy, sporów kompetencyjnych na tle organu właściwego do rozpoznania odwołania ( por. postanowienie NSA z dnia 17 października 2007 r. I OW 56/07 Lex 399125, postanowienie NSA z dnia 21 maja 2009 r. I OW 36/09 baza orzeczeń nsa.gov.pl ). W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze, do którego w związku z błędnym pouczeniem przez organ I instancji, wpłynęło odwołanie skarżącej Spółki od decyzji z dnia [...] marca 2013 r., zaniedbało ciążącego na nim z mocy art. 19 k.p.a obowiązku przestrzegania z urzędu swej właściwości miejscowej i rzeczowej. Skutkiem tego zaniedbania jest rozpoznanie odwołania skarżącej Spółki i wydanie zaskarżonej decyzji w przez organ niewłaściwy rzeczowo. Z powołanych przyczyn na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji ( pkt I wyroku ) . Jako, iż skarga została uwzględniona, należało na podstawie art. 200 p.p.s.a zasądzić od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, które sprowadzają się do wpisu w wysokości 200, zł , ustalonego zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm. ) - pkt II wyroku .