II SA/Go 784/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r., Nr XXXVII/6/2009 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz ustalenia wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych miasta I. stwierdza nieważność § 4 zaskarżonej uchwały oraz zwrotu: "oraz czas ich obowiązywania" w punkcie 1 i punktu 2 rozdziału II załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała, w części określonej w punkcie I wyroku, nie podlega wykonaniu. W dniu [...] stycznia 2009 r. Rada Miasta, na podstawie art. 13 b ust. 3, 4 i 5 i art. 13 f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, podjęła uchwałę nr XXXVII/6/2009 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz ustalenia wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych miasta (Dz.Urz.Woj. Nr 17, poz. 302 z dnia 9 marca 2009 r.). Uchwała weszła w życie z dniem 1 czerwca 2009 r. Uchwała ta została zmieniona uchwałami Rady Miasta z dnia [...] lutego 2010 r. nr LIII/12/2010 i z dnia [...] listopada 2010 r. nr LXIV/121/2010. Skargą z dnia [...] września 2011 r. Prokurator Rejonowy zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. uchwałę Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2009 r. nr XXXVII/6/2009, w części co do jej § 4 oraz pkt 1 we fragmencie "oraz czas ich obowiązywania" i pkt 2 Rozdziału II załącznika nr 2 do uchwały zatytułowanego "Regulamin Strefy Płatnego Parkowania w mieście". Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, to jest przepisów art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej jako u.s.g.) oraz art. 13 b ust. 4 ustawy o drogach publicznych: - poprzez nieuprawnione ustalenie w jej § 4, iż wpływy z opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w Strefie Płatnego Parkowania przeznacza się na remont, utrzymanie, przebudowę i budowę dróg, w tym na budowę nowych miejsc postojowych na terenie miasta, podczas gdy brak jest podstaw do określania w uchwale ustanawiającej strefę płatnego parkowania przeznaczenia środków pieniężnych z opłat za parkowanie w wymienionej strefie; - poprzez nieuprawnione ustalenie w pkt l Rozdziału II Załącznika nr 2 do uchwały nr XXXVII/6/09 zatytułowanego "Regulamin Strefy Płatnego Parkowania w mieście ", iż czas obowiązywania opłat w Strefie Płatnego Parkowania ustala Rada Miasta, podczas gdy brak jest podstaw do określania w uchwale ustanawiającej strefę płatnego parkowania czasu obowiązywania przedmiotowych opłat; - poprzez nieuprawnione ustalenie w pkt 2 Rozdziału II załącznika nr 2 do uchwały, iż Rada Miasta może wyłączyć czasowo z obowiązywania opłat w SPP w przypadku organizowania uroczystości i imprez gminnych obejmujących swym zasięgiem strefę, podczas gdy brak jest podstaw do określania w uchwale ustanawiającej strefę płatnego parkowania instytucji "czasowego wyłączenia z obowiązywania opłat". Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części. W odpowiedzi na skargę Burmistrz poinformował, iż Rada Miasta uwzględniła w całości skargę Prokuratora Rejonowego i zmieniła treść zaskarżonej uchwały w zakresie objętym skargą. Organ wskazał, że uchwałą z dnia [...] września 2011 r. Nr XI/101/2011 Rada Miasta uchyliła § 4 przedmiotowej uchwały oraz pkt 1 we fragmencie "oraz czas ich obowiązywania" i pkt 2 Rozdziału II Załącznika do uchwały nr XXXVII/6/09 zatytułowanego "Regulamin Strefy Płatnego Parkowania w mieście". Wobec powyższego organ wniósł o umorzenie postępowania w sprawie. Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 23 listopada 2011 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej podtrzymała skargę w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.- dalej jako P.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Po myśli art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo sprzeczności uchwały z prawem, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych, rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr XXXVII/6/09 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz ustalenia wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych miasta jest aktem prawa miejscowego, bowiem tworzy prawa i obowiązki o charakterze ogólnym oraz jej adresatami jest nieokreślona liczba osób, wobec tego zatem powinna spełniać wymagania, jakie ustawodawca nakłada na tego rodzaju akty. Sądowi z urzędu znana jest okoliczność, iż prawomocnym wyrokiem z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Go 41/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uwzględniając skargę Prokuratora Okręgowego stwierdził nieważność powyższej uchwały w części obejmującej punkt 4 Rozdziału I oraz punkt 3 Rozdziału III Regulaminu strefy płatnego parkowania w mieście stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały. W pierwszej kolejności Sąd zważył zatem, iż z uwagi na różny zakres zaskarżenia przedmiotowego aktu prawa miejscowego kontrola sądu administracyjnego i rozstrzygnięcie w zakresie zgodności tego aktu z prawem dokonywana w sprawie toczącej się pod sygn. akt II SA/Go 41/10 (zakończonej prawomocnie wyrokiem z dnia 3 marca 2010 r.) nie obejmowała uchwały Rady Miasta Nr XXXVII/6/09 w części objętej niniejszą skargą Prokuratora Rejonowego– tj.: § 4 uchwały oraz pkt 1 we fragmencie "oraz czas ich obowiązywania" i pkt 2 Rozdziału II załącznika nr 2 do uchwały zatytułowanego "Regulamin Strefy Płatnego Parkowania w mieście". W tej sytuacji, w ocenie Sądu, nie zaistniała formalna przeszkoda w merytorycznym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dacie jej uchwalenia tekst jednolity Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn.zm., dalej przywoływanej jako: "u.d.p."). Zgodnie z regulacją art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Natomiast zgodnie z regulacją art. 13 b ust. 1 i 2 u.d.p. opłatę tą pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Natomiast strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. W myśl przepisu art. 13b ust. 3 i 4 u.d.p. organem właściwym do ustalenia strefy płatnego parkowania jest rada gminy (rada miasta), na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach. Ustalając tę strefę rada gminy (rada miasta): 1. ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; 2. może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3. określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1. Stawki opłat, mogą być zróżnicowane w zależności od miejsca parkowania. Przy ustalaniu stawek uwzględnia się progresywne narastanie opłaty przez pierwsze trzy godziny parkowania, przy czym progresja nie może przekraczać powiększenia stawki opłaty o 20 % za kolejne godziny w stosunku do stawki za poprzednią godzinę parkowania. Stawka opłaty za czwartą godzinę i za kolejne godziny parkowania nie może przekraczać stawki opłaty za pierwszą godzinę parkowania (art. 13b ust. 5 u.d.p.). Zgodnie z dyspozycją art. 13 f ust. 1 i 2 u.d.p. za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Rada miasta określa wysokość tej opłaty oraz sposób jej pobierania. Jednakże wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł. Wobec powyższego przepisy ustawy o drogach publicznych zawierają upoważnienie dla właściwego organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego, jak również określają szczegółowo zakres udzielonego upoważnienia (kompetencji prawodawczej). Podkreślić należy, iż po myśli art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. przepisy prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z kolei art. 94 Konstytucji wskazuje, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zgodnie z regulacją art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Na podstawie u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zważyć przyjdzie, że akty prawa miejscowego, jako akty podstawowe, muszą być wydawane wyłącznie w oparciu o wyraźne, a nie domniemane, upoważnienie ustawowe i to tylko w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych. Ustawowe upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego nie może się opierać na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim niewymienionych. Niedopuszczalne jest stosownie w tym zakresie wykładni rozszerzającej czy też celowościowej. Nie jest bowiem dopuszczalne domniemanie kompetencji prawodawczych. W § 4 zaskarżonej uchwały nr XXXVII/6/09 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz ustalenia wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych miasta - Rada Miasta ustaliła, iż: "wpływy z opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w Strefie Płatnego Parkowania przeznacza się na remont, utrzymanie, przebudowę i budowę dróg, w tym na budowę nowych miejsc postojowych na terenie miasta". Zasadny jest zarzut skargi, zgodnie z którym powyższy zapis istotnie narusza przepisy art. 40 ust. 1 i 2 u.s.g. w zw. z art. 13 b ust. 4 u.d.p. Po myśli art. 40 a ust. 1 u.d.p. opłaty określone w art. 13 ust. 1 i 2 tej ustawy, z wyłączeniem opłaty elektronicznej są przekazywane do budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 51 ust. 1 u.s.g. gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie uchwały budżetowej gminy. Jak trafnie podniesiono w skardze, ustawa o drogach publicznych nie upoważnia rady gminy - w trybie podjęcia uchwały o strefie płatnego parkowania - do przeznaczania środków pozyskanych z przedmiotowych opłat na określony cel. Według art. 60 ust. 2 pkt 3 u.s.g. wójtowi gminy (burmistrzowi, prezydentowi miasta) przysługuje wyłączne prawo dokonywania wydatków budżetowych. Dokonywanie wydatków budżetowych jest wykonywaniem budżetu. Zasady wykonywania budżetów jednostek samorządu terytorialnego określono w art. 247-264 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Rada nie ma w tym zakresie żadnych kompetencji, te bowiem ograniczają się wyłącznie do uchwalania budżetu. Zasadne okazały się również pozostałe zarzuty skargi. W załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały zatytułowanym "Regulamin Strefy Płatnego Parkowania w mieście " w pkt 1 Rozdziału II ustalono, iż wysokość stawek opłat w SPP oraz czas ich obowiązywania ustala Rada Miasta. Z kolei punkt 2 Rozdziału II wymienionego wyżej załącznika stanowi, że Rada Miasta może wyłączyć czasowo z obowiązywania opłat w SPP w przypadku organizowania uroczystości i imprez gminnych obejmujących swym zasięgiem strefę. Jak słusznie zauważył Prokurator Rejonowy, ustawa o drogach publicznych nie upoważnia rady gminy (miasta) do określania w uchwale ustanawiającej strefę płatnego parkowania czasu obowiązywania przedmiotowych opłat jak również do wprowadzenia instytucji "czasowego wyłączenia z obowiązywania opłat ". Upoważnienie dla rady miasta wynikające z przepisów ustawy o drogach publicznych obejmuje ściśle określone kategorie opłat, powiązane wyraźnie z określonymi ustawowo przypadkami nakładania opłat na korzystających ze strefy płatnego parkowania, ustalenia sposobu poboru opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania oraz wprowadzania opłaty za nieopłacony postój. Ustawodawca jednoznacznie wskazał w art. 13b ust. 1, iż opłatę pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Przy braku równie jednoznacznego upoważnienia dla rady gminy do stosowania wyłączeń od tej regulacji, kompetencja prawodawcza rady ogranicza się do określenia dni roboczych, i konkretnych godzin w tych dniach (lub całodobowo) w których za parkowanie pojazdów w strefie pobiera się opłatę. Wobec powyższego stwierdzić należało, że Rada Miasta przekroczyła w powyższym zakresie granice ustawowego upoważnienia zawartego w art. 13 b u.s.g. co stanowi istotne naruszenie prawa. Zaznaczyć należy, że Rada Miasta zgodziła się z zarzutami skarżącego i uwzględniając skargę Prokuratora Rejonowego zmieniła treść zaskarżonej uchwały w zakresie objętym skargą. Uchwałą z dnia [...] września 2011 r. Nr XI/101/2011 Rada Miasta uchyliła § 4 zaskarżonej uchwały oraz jej pkt 1 we fragmencie "oraz czas ich obowiązywania" i pkt 2 Rozdziału II Załącznika do uchwały nr XXXVII/6/09 zatytułowanego "Regulamin Strefy Płatnego Parkowania w mieście". Wskazać jednak należy, iż uchwała zmieniająca do dnia rozprawy nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa, zatem jako akt prawa miejscowego nie weszła w życie. Nadto podkreślić należy, iż zakres czasowy obowiązywania prawa i jego stosowania nie pokrywają się ze sobą. Uchylenie aktu prawnego nie oznacza, ze przestaje on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie jego uchylenia, a mające często źródło przed tą datą. W tym kontekście istotne są skutki, jakie pociąga za sobą stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy, które oznacza wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem od chwili podjęcia uchwały (ex tunc). Innymi słowy dopiero stwierdzenie nieważności uchwały oznacza uznanie braku skuteczności stosowania tego aktu od chwili jego podjęcia. Podkreślić zatem trzeba, iż sam fakt uwzględnienia skargi Prokuratora przez Radę Miejską nie daje Sądowi w każdym przypadku podstaw do stwierdzenia, iż postępowanie sądowoadministracyjne zainicjowane skargą stało się bezprzedmiotowe, a w konsekwencji do jego umorzenia. Ma to znaczenie zwłaszcza w sytuacji gdy niezgodne z prawem przepisy aktu prawa miejscowego mogą być stosowane do sytuacji sprzed uchylenia uchwały, co niewątpliwie może mieć miejsce w przedmiotowej sprawie, skoro uchwała uchylająca sporne przepisy nie weszła jeszcze w życie. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 P.p.s.a, w punkcie II wyroku orzeczono, iż zaskarżona uchwała, w części w której stwierdzono jej nieważność, nie podlega wykonaniu.