II SA/Go 41/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r., nr XXXVII/6/09 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz ustalenia wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za parkowanie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej punkt 4 Rozdziału I oraz punkt 3 Rozdziału III Regulaminu strefy płatnego parkowania w mieście stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały Nr XXXVII/6/2009 Rady Miasta z dnia [...]r., II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I sentencji wyroku nie podlega wykonaniu. W dniu [...] stycznia 2009 r. Rada Miasta, działając na podstawie art. 13 b ust. 3, 4 i 5 i art. 13 f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2004 r. nr 204 poz. 2086 ze zm.- dalej "ustawa"), podjęła uchwałę nr XXXVII/6/09 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz ustalenia wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych miasta (Dz. Urz. Woj. z 2009 r. nr 17 poz. 302). W załączniku nr 2 do uchwały, zgodnie z § 5 uchwały, wprowadzono Regulamin Strefy Płatnego Parkowania w mieście, który określa sposób organizacji i eksploatacji miejsc parkingowych oraz sposób pobierania opłat. W dniu 18 stycznia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga Prokuratora Okręgowego na w/w uchwałę Rady Miasta. W skardze wniesionej na podstawie art. 50 § 1, art. 53 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270 ze zm.), Prokurator zaskarżył pkt 4 ust. 1 podpunkt 6 załącznika nr 2 do uchwały nr XXXVII/6/09 zatytułowanego "Regulamin Strefy Płatnego Parkowania w mieście" uchwały nr LXVIII/615/06 Rady Miasta, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez zwolnienie z odpłatności za parkowanie w strefie płatnego parkowania pojazdów jednośladowych, pomimo braku upoważnienia ustawowego do wprowadzania przez radę gminy zwolnień od opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania innych niż przewidziane w art. 13 ust. 3 ustawy. Jednocześnie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w w/w zakresie. W uzasadnieniu skargi Prokurator Okręgowy wskazał, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Zgodnie z przepisem art. 13 b ust. 3 ustawy o drogach publicznych rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. Z kolei stosownie do treści art. 13 b ust. 4 rada gminy, ustalając strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1. Jednocześnie w art. 13 ust. 3 ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały ustawodawca przyjął, iż od opłat o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 zwolnione są ściśle określone podmioty. Brak jest natomiast upoważnienia dla rady gminy do ustalania innych niż określone w ustawie kategorii pojazdów samochodowych zwolnionych od odpłatności za parkowanie w strefie płatnego parkowania. Zatem ustanawiając zwolnienie z opłaty za korzystanie z dróg publicznych polegające na parkowaniu w strefie płatnego parkowania dla pojazdów jednośladowych uchwałodawca wkroczył wprost w materię ustawową rozszerzając w sposób nieuprawniony zakres przedmiotowy zwolnienia ustawowego z daniny publicznej określonego w art. 13 ust. 2 i 4 ustawy. Powołując się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazał, iż rady gminy stanowiące przepisy lokalne winny treść swoich regulacji dostosować do zakresu przyznanego im upoważnienia i przysługujących im kompetencji, a w razie wątpliwości co do zakresu upoważnienia wyjaśnić te wątpliwości przez stosowanie wykładni zawężającej. W oparciu o powyższe Prokurator Okręgowy, powołując się na przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności pkt 4 ust. 1 podpunkt 6 uchwały. W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta wniosła o uwzględnienie skargi. Dla uzasadnienia swojego stanowiska Rada wskazała, że podziela stanowisko Prokuratora Okręgowego zawarte w skardze. Zgodnie z uchwałą nr LI/208/2009 z dnia [...] grudnia 2009 r. Rada Miasta udzieliła odpowiedzi na skargę prokuratora, uznając wniesioną skargę za uzasadnioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2009 r. nr XXXVII/6/09 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz ustalenia wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych miasta (Dz. Urz. Woj. z 2009r. nr 17 poz. 302). W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zaskarżona uchwała ma charakter normatywny. Odnosi się ona bowiem do wszystkich użytkowników dróg publicznych w mieście. Jako normatywny akt wykonawczy należący do kategorii prawa miejscowego, uchwała powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii aktów. Nadto wskazać należy, iż zakwestionowana uchwała wydana została na podstawie art. 13 b ust. 3, 4 i 5 i art. 13 f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Opłatę, o której mowa w tym przepisie, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13 b ust. 1 ustawy). Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, a to w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej (art. 13 b ust. 2 ustawy). Rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania (art. 13 b ust. 3 ustawy). Jednocześnie ustawodawca wskazał w art. 13 b ust. 4 ustawy, iż rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy, z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy . Stawki opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy, mogą być zróżnicowane w zależności od miejsca parkowania. Przy ustalaniu takich stawek uwzględnia się progresywne narastanie opłaty przez pierwsze trzy godziny parkowania, przy czym progresja nie może przekraczać powiększenia stawki opłaty o 20 % za kolejne godziny w stosunku do stawki za poprzednią godzinę parkowania. Stawka opłaty za czwartą godzinę i za kolejne godziny parkowania nie może przekraczać stawki opłaty za pierwszą godzinę parkowania (art. 13 b ust. 5). W myśl art. 13 f ust. 1 ustawy za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Natomiast rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł. (art. 13 f ust. 2 ustawy). Z kolei zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy Od opłat, o których mowa w ust. 1 i 2, są zwolnione: 1) pojazdy: a) (31) Policji, Inspekcji Transportu Drogowego, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Państwowej Straży Pożarnej, jednostek ochrony przeciwpożarowej, Straży Granicznej, pogotowia ratunkowego, Służby Więziennej, Służby Celnej, b) zarządów dróg, c) Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, a tak(e sił zbrojnych państw obcych, jeżeli umowa międzynarodowa, której Rzeczpospolita Polska jest strona, tak stanowi, d) wykorzystywane w ratownictwie lub w przypadku klęski żywiołowej; 2) autobusy szkolne przewodzące dzieci do szkoły. Ponadto korzystający z drogi publicznej może być zwolniony z opłat, o których mowa w ust. 1 i 2, w przypadku wykonywania przez niego przejazdów w ramach pomocy humanitarnej i medycznej, przy czym zwolnienie w tym zakresie następuje w oparciu o decyzję administracyjną wydaną przez kompetentny organ, o czym stanowi art. 13 ust. 5 i 6 ustawy. Nie bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej regulacji jest także określenie znaczenia pojęcia pojazdu samochodowego. Pojęcie pojazdu samochodowego definiuje przepis art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. nr 108 poz. 908 ze zm. – dalej "u.p.r.d."), zgodnie z którym pojazd samochodowy to pojazd silnikowy, którego konstrukcja umożliwia jazdę z prędkością przekraczającą 25 km/h, przy czym określenie to nie obejmuje ciągnika rolniczego. Zgodnie z art. 2 pkt 32 u.p.r.d. pojazd silnikowy to pojazd wyposażony w silnik, z wyjątkiem motoroweru i pojazdu szynowego. Ustawowa definicja pojęcia motocykla zawarta w przepisie art. 2 pkt 45, zgodnie z którym jest to pojazd samochodowy jednośladowy lub z bocznym wózkiem – wielośladowy, skłania do wniosku, iż pojazdy jednośladowe, takie jak motocykle mieszczą się w grupie pojazdów samochodowych. Wskazane powyżej przepisy ustawy o drogach publicznych zawierają zatem upoważnienie właściwego organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. Podkreślenia w tym zakresie wymaga, iż stosownie do treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. przepisy prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów które je ustanowiły. W myśl art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi uzupełnienie konstytucyjnie określonych granic prawodawstwa organów samorządu terytorialnego. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Na podstawie niniejszej ustawy - art. 40 ust. 2 - organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nadto w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (art. 40 ust. 3 u.s.g.). Przepisy w/w aktów prawa, w tym Ustawy Zasadniczej zawierają jednoznacznie brzmiącą dyspozycję, zgodnie z którą podstawę prawną dla stanowienia prawa miejscowego stanowi każdorazowo upoważnienie zamieszczone w ustawie. Akty prawa miejscowego jako akty podustawowe muszą być wydawane wyłącznie w oparciu o wyraźne, a nie jedynie o domniemane, upoważnienie ustawowe i to tylko w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych. Ustawowe upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego nie może się opierać na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim niewymienionych. Niedopuszczalne jest stosownie w tym zakresie wykładni rozszerzającej czy też celowościowej. Nie jest bowiem dopuszczalne domniemanie kompetencji prawodawczych. Sprowadza się to do konkluzji, aby nieprecyzyjność tego upoważnienia była interpretowana jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Do aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy, zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze, zalicza się wszystkie akty wydawane w warunkach określonych w art. 40 ust. 1 u.s.g., a zatem powszechnie obowiązujące akty wydawane na podstawie wyraźnych i szczegółowych upoważnień ustawowych. Jak zaznaczają W. Taras i A. Wróbel (Samodzielność prawotwórcza samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 1991.7-8.10): Omawiana kategoria aktów powinna być podejmowana przez gminę jedynie na podstawie upoważnień określonych w materialnych przepisach ustaw szczególnych (podobnie: J. Jeżewski: Przepisy gminne (w:) Samorządowy poradnik budżetowy, Warszawa 1995). Z kolei w orzeczeniach sądów podkreśla się, że rady gmin stanowiące akty prawa miejscowego zgodnie z art. 40 ust. 2 u.s.g. winny treść swoich regulacji dostosować ściśle do zakresu przyznanego im upoważnienia i przysługujących im kompetencji, wynikających z ich zadań, a w razie wątpliwości co do zakresu tego upoważnienia wyjaśnić te wątpliwości przez zastosowanie wykładni zawężającej. (wyrok NSA z 26 V 1992 r., SA/Wr 310/92 ). Tymczasem, stosując wykładnię rozszerzającą, rada przyznawałaby sobie kompetencje bez upoważnienia ustawowego. Gmina nie może przykładowo w ramach określenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.) ustanowić opłat za korzystanie z gminnych dróg wewnętrznych (wyrok NSA z 16 XII 1996 r., SA/Kr 1377/96, wyrok NSA z 13 XII 2000 r. ). Ustanowienie zasad odpłatności za przejazd przez park dla osób nie będących mieszkańcami gminy nie wypełnia cech prawnych "korzystania" z parku miejskiego w świetle art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wyrok z 31 V 1996 r., SA/Łd 65/96, podobnie także wyrok NSA z 6 IV 2006 II OSK 19/06). Nadto Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się, iż akty prawa miejscowego, podobnie jak rozporządzenia, wydawane są na podstawie delegacji ustawowej, a zatem zajmują analogiczną pozycje w hierarchii źródeł prawa. Różnica pomiędzy rozporządzeniami a aktami prawa miejscowego sprowadza się do innego obszaru obowiązywania każdego z powyższych rodzajów źródeł prawa, jako że każdy z organów je wydających usytuowany jest na innym szczeblu administracji publicznej. Zarówno rozporządzenia jak i akty prawa miejscowego wiążą adresatów w sposób analogiczny, a zatem ich moc obowiązywania jest taka sama, a dla przymusowego wykonania obowiązków wynikających z ich sformułowań lub z treści wydanych na ich podstawie indywidualnych aktów konkretyzacji prawa administracyjnego stosowane są te same normy postępowania egzekucyjnego. Zarówno przepisy Konstytucji jak i ustawy o samorządzie powiatowym nie wymagają, aby w upoważnieniach takich jak np. do wydawania rozporządzeń, zawarty był zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Takie rozwiązanie świadczy o woli konstytucyjnego ustawodawcy do zapewnienia organom władzy lokalnej szerokich uprawnień do kształtowania, za pomocą przepisów prawa miejscowego, stosunków społecznych w sposób adekwatny do warunków i specyfiki danego terenu. Stanowienie aktów prawa miejscowego może nastąpić wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Brak upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego w danej materii oznacza, że nie podlega ono regulacji w tej formie prawnej, przy czym bez znaczenia pozostaje czy dotyczyłoby ono uprawnień czy nakładania obowiązków. (wyrok NSA z 4 IV 2008 r. II OSK 102/08, wyrok NSA z 3 X 2006 r. I OSK 1035/06, podobnie też: wyrok WSA we Wrocławiu z 15 III 2007 r. II SA/Wr 745/06). Redakcja przepisu art. 13 b ust. 4 ustawy o drogach publicznych wytycza jednoznacznie granice ustawowego upoważnienia rady miasta do reglamentacji w drodze aktu prawa miejscowego kwestii należnych opłat dodatkowych za parkowanie w strefie płatnego parkowania. Ustawodawca jednoznacznie ustalił zakres kompetencji rady upoważniając ją do ustalenia sposobu poboru opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania (art. 13 b ust. 4 pkt 3 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy) oraz wprowadzenia opłaty za nieopłacony postój (art. 13 f ust. 1 ustawy). Zaskarżoną uchwałą nr XXXVII/6/2009 z dnia [...] stycznia 2009 r. Rada Miasta ustaliła strefę płatnego parkowania oraz ustaliła wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych miasta. W tym zakresie ustanowiła w Załączniku nr 2 "Regulamin Strefy Płatnego Parowania w mieście" - dalej jako "Regulamin", określający sposób organizacji i eksploatacji miejsc parkingowych oraz sposób pobierania opłat (§ 5 uchwały). Zgodnie z pkt 4. Rozdziału I Regulaminu organ uchwałodawczy określili kategorie pojazdów zwolnionych z obowiązku uiszczenia odpłatności za parkowanie w SPP, wskazując jako zwolnione: w pkt 4. ppkt 1 pojazdy Policji, Inspekcji Transportu Drogowego, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Państwowej Straży Pożarnej, jednostek ochrony przeciwpożarowej, Straży Granicznej, pogotowia ratunkowego, Służby Więziennej, Służby Celnej, w ppkt 2 – pojazdy zarządcy dróg, w ppkt 3. – pojazdy Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, a także sił zbrojnych państw obcych, jeżeli umowa międzynarodowa, której Rzeczpospolita Polska jest stroną, tak stanowi, w ppkt 4. – pojazdy wykorzystywane w ratownictwie lub w przypadku klęski żywiołowej, w ppkt 5 autobusy szkolne przewożące dzieci do szkoły i wreszcie w ppkt 6 pojazdy jednośladowe. Z treści w/w pkt 4 Regulaminu wynika, iż Rada Miasta, wbrew wskazanej już zasadzie działania jedynie w granicach ustawowej delegacji stanowiącej podstawę uchwalenia przepisów prawa miejscowego, wprowadziła zwolnienie z obowiązku uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy pojazdy jednośladowe w sposób oczywisty naruszając tym samym w/w przepis ustawy. Nie tylko poprzez rozszerzenie ustawowego katalogu pojazdów zwolnionych z obowiązku uiszczenia opłaty, wynikającego z art. 13 ust. 3 ustawy, ale także przez powtórzenie ustawowej regulacji w pozostałym zakresie. W ocenie Sądu podkreślić należy, iż Rada Miasta przekroczyła w tym zakresie granice ustawowego upoważnienia zawarte w art. 13 b ust 3 i 4, zawierające umocowanie do ustanowienia strefy płatnego parkowania oraz określenia wysokości stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy, wprowadzenia opłaty abonamentowej lub zryczałtowanej oraz zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi a także określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ustawodawca upoważnił organy jednostek samorządu terytorialnego do ustalenia sposobu pobierania opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawa. Dla rozpatrywanej sprawy istotne znaczenie ma więc określenie znaczenia zwrotu "sposób pobierania opłat" (podstawowych i dodatkowych) wytyczającego granice upoważnienia prawodawczego dla Rady. Ustawa o drogach publicznych nie zawiera definicji rozumienia tego terminu (art. 4 ustawy). Zgodnie z powszechnie przyjętym znaczeniem słowa "sposób", przyjmuje się określony tryb postępowania, formę wykonania pewnych czynności lub też to, co umożliwia osiągnięcie lub wykonanie czegoś. W odniesieniu do przedmiotowej sprawy zwrot "sposób pobierania opłat" oznacza określony tryb postępowania pozwalający na osiągnięcie celu, jakim jest uiszczenie przez parkującego należnej opłaty za postój w strefie. Niewątpliwie chodzi tu zatem o uregulowanie takich czynności, jak techniczna i organizacyjna metoda uiszczenia opłaty czy sposób potwierdzenia faktu uiszczenia opłaty, tj. wydanie parkującemu stosownego potwierdzenia w tym zakresie. W odniesieniu do opłaty dodatkowej, chodzi natomiast o ustalenie powstania obowiązku jego uiszczenia, a także procedurę weryfikacji w tym zakresie czy też właściwy podmiot do jej odbioru. Żaden z przepisów wskazanej ustawy nie upoważnia rady gminy do ustanowienia zwolnień w zakresie obowiązku ponoszenia opłaty za postój w strefie płatnego parkowania, a jedynie do ustanowienia stawki zerowej opłaty – art. 13 b ust. 4 pkt 2 ustawy (stawka ta nie może dotyczyć pojazdów zwolnionych na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy). Zagadnienie to nie zostało także ujęte w znaczeniu pojęcia "sposobu pobierania opłat". Co więcej, materia ta została w sposób wyczerpujący (katalog zamknięty) uregulowana w przepisach rangi ustawowej. Pogląd o niedopuszczalności powtarzania w aktach prawa miejscowego przepisów ustawowych lub ich modyfikacji ugruntowany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 8 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 370/07). Ponadto za sprzeczne z prawem uznać należy dokonywanie zmian w zapisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny, niż w ustawie. Sąd podziela stanowisko prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie, iż powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego co zostało już pomieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2002r., sygn. akt II SA/Ka 508/02, z dnia 30 stycznia 2003r., sygn. akt II SA/Ka 1831/02, z dnia 25 marca 2003r., sygn. akt II SA/Wr 2572/02; z dnia 14 października 1999 r. sygn. akt II SA/Wr 1179/90). Sąd uznał, iż uchwała Rady Miasta regulująca w pkt 4 Rozdziału I Regulaminu ponownie kwestie, które zostały rozstrzygnięte w obowiązującej ustawie o drogach publicznych, a także rozszerzająca w tym przedmiocie regulację ustawową, jako istotnie naruszająca prawo, jest w tym zakresie nieważna. W ocenie Sądu w pojęciu określenia "sposobu pobierania opłat" nie mieści się również określenie przez organ uchwałodawczy zdefiniowania pojęcia "nieplacony postój" odmiennie od znaczenia tego pojęcia wynikającego z przepisów ustawy. Zgodnie z pkt 3 Rozdziału III Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w mieście wykupienie biletu parkingowego i nie umieszczenie go za szybą pojazdu będzie traktowane jako postój nieopłacony. Przepis ten stanowi, iż brak biletu parkingowego w okresie kontroli za szybą pojazdu uznaje się za postój nieopłacony, a zatem stan taki uznany został przez uchwałodawcę za równoznaczny z nieuiszczeniem opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy. W konsekwencji powoduje to powstanie po stronie podmiotu zobowiązanego obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej za "nieopłacony postój" w strefie płatnego parkowania także w sytuacji, gdy w rzeczywistości uiścił on tą opłatę, jednakże nie pozostawił biletu parkingowego za szybą pojazdu. Tymczasem redakcja przepisu art. 13 b ust. 4 pkt 3 w związku z art. 13 f ust. 1 ustawy o drogach publicznych wytycza jednoznacznie granice ustawowego upoważnienia rady miasta do reglamentacji w drodze aktu prawa miejscowego kwestii należnych opłat dodatkowych za parkowanie w strefie płatnego parkowania. Ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia sposobu poboru opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania (art. 13 b ust. 4 pkt 3 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy) oraz wprowadzenia opłaty za nieopłacony postój i określenia sposobu jej pobierania (art. 13 f ust. 1 i 2 ustawy). Jak wynika z redakcji art. 13 f ust. 1 ustawy opłatę dodatkową pobiera się wyłącznie za nieuiszczenie opłat o jakich mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zatem opłaty należnej za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Powołany przepis art. 13 f ust. 2 ustawy przyznaje radzie gminy (radzie miasta) legitymację wyłącznie do ustalenia wysokości opłat dodatkowych za nieuiszczenie należności parkingowej. W zawartych w ustawie kompetencjach brak zatem upoważnienia dla rady gminy (rady miasta) do rozszerzenia w drodze przepisów rangi podsustawowej, pojęcia nieopłaconego postoju w rozumieniu ustawy o drogach publicznych poprzez objęcie tym pojęciem także sytuacji, gdy zobowiązany podmiot wprawdzie opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy uiścił, ale nie umieścił za szybą pojazdu biletu parkingowego. Zgodnie z przepisem art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu zaskarżona uchwała, w zakresie uregulowań Rozdziału I pkt 4 oraz Rozdziału III pkt 3 załącznika nr 2 "Regulamin Strefy Płatnego Parkowania w Mieście" w sposób rażący naruszyła przepisy art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 3, art. 13 b ust. 4 oraz art. 13 f ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.