II SA/Go 787/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Wędkarskiego Okręg na uchwałę Rady Powiatu z dnia 24 maja 2016 r., nr XVII/90/2016 w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Powiatu na rzecz skarżącego Polskiego Związku Wędkarskiego Okręg 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016r. Polski Związek Wędkarski Okręg (dalej także jako PZW), na podstawie art. 22 ust 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (obecnie t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 814 ze zm. – dalej jako u.s.p.) wystąpił do Rady Powiatu o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym M.M.. W uzasadnieniu wniosku PZW podał, iż radny jest zatrudniony w Biurze PZW Okręg na stanowisku specjalisty-kierowcy w Zespole Organizacyjno-Sportowym Biura PZW Okręg, na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony zawartej w dniu [...] lipca 2013 r. Pracodawca zamierza rozwiązać umowę o pracę z tym pracownikiem w drodze wypowiedzenia zwykłego (art. 30 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy), złożonego z zachowaniem 3- miesięcznego okresu wypowiedzenia. Bezpośrednimi przyczynami planowanego wypowiedzenia jest odmowa przyjęcia przez pracownika nowego zakresu obowiązków, niewykonywanie poleceń przełożonych dotyczących pracy, jak również pozostawanie M.M. w długotrwałym, głębokim i zawinionym w ocenie PZW przez pracownika konflikcie z bezpośrednimi przełożonymi - dyrektorem i zastępcą dyrektora Biura PZW Okręg. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. Dyrektor Biura Okręgu zaproponował M.M. nowy zakres obowiązków na zajmowanym stanowisku - bez zmiany wynagrodzenia. Propozycja pracodawcy w istotnym stopniu zmniejszała dotychczasowy zakres obowiązków pracownika, poprzez zwolnienie go z obowiązków związanych z pełnieniem funkcji kierowcy (pojazd służbowy miał zostać przekazany innej komórce Okręgu). Pozostałe obowiązki M.M. pozostały bez zmian, dodano jedynie obowiązek w zakresie uczestniczenia w inwentaryzacji. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r., adresowanym do pracodawcy, M.M. odmówił przyjęcia nowego zakresu obowiązków, ale również zakwestionował treść dotychczas obowiązującego go zakresu czynności w zakresie m.in. obowiązku wykonywania innych poleceń pracodawcy dotyczących pracy, udziału w organizacji obrad organów statutowych PZW, zachowania w tajemnicy informacji, których ujawnienie mogłoby narazić pracodawcę na szkodę, czy też odpowiedzialności materialnej za rozprowadzane znaki wartościowe. W ocenie pracodawcy odmowa przyjęcia zakresu obowiązków ustalonego zgodnie z umową o pracę może stanowić uzasadnioną przyczynę jej wypowiedzenia. W dniu [...] lipca 2015 r. M.M. odmówił wykonania polecenia zastępcy dyrektora Biura PZW Okręg, dotyczącego sporządzenia pisemnej informacji dla kół PZW o sposobie rozpatrzenia wniosków o dofinansowanie. Pracownik odmówił wykonania polecenia wydanego ustnie przez przełożoną, zastępującą w okresie urlopu dyrektora biura, jak również zlekceważył polecenie przekazane mu drogą mailową, przesyłając w odpowiedzi e-mail zawierający polemikę z poleceniem wydanym przez przełożoną. Za to zachowanie pracownik został w dniu [...] lipca 2015 r. ukarany karą porządkową upomnienia, od której to kary ww. wniósł odwołanie do Sądu Rejonowego. Sprawa o sygn. akt [...] jest w toku. M.M. nie wykonał również poleceń dyrektora Biura dotyczących archiwizacji dokumentów, wymiany segregatorów i zawiadomienia skarbników o obowiązku wydawania zezwoleń na wędkowanie wraz z rejestrami połowów najstarszym członkom PZW. Zdaniem pracodawcy konflikt istniejący pomiędzy M.M. oraz dyrektorem Biura i jego zastępcą zakłóca prawidłową pracę Biura i wywołuje niepotrzebne emocje wśród pracowników. Mnożą się również procesy sądowe z udziałem pracodawcy i ww. pracownika. W ocenie pracodawcy, całkowitą odpowiedzialność za ten stan rzeczy ponosi M.M., który jest osobą konfliktową, nie rozumiejącą zasady podporządkowania w stosunkach pracy, traktującą z lekceważeniem swoje obowiązki i swoich przełożonych. Uchwałą z dnia [...] maja 2016r. nr XVII/90/2016 Rada Powiatu nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego M.M. nawiązanego z pracodawcą Polskim Związkiem Wędkarskim Okręg na stanowisku specjalisty-kierowcy w Zespole Organizacyjno- Sportowym Biura PZW Okręg. W uzasadnieniu Rada przytoczyła argumentację zawartą we wniosku z dnia [...] kwietnia 2016r. oraz stanowisko M.M.. Rada podała, iż radny M.M. wykazał, że pojawiające się we wniosku uzasadnienie, nie ma związku z rzeczywistością i jest aktualnie elementem prowadzonego postępowania przez Państwową Inspekcję Pracy. Pojawiające się we wniosku oskarżenia nie zostały jak dotąd rozstrzygnięte przez Sąd Rejonowy. Stosowane przez pracodawcę traktowanie pracownika ma również podtekst polityczny i związany on jest z wykonywaniem mandatu radnego, który to mandat radny uzyskał z Komitetu Wyborczego Prawo i Sprawiedliwość. Postępowanie pracodawcy powoduje także rozstrój nerwowy oraz inne problemy zdrowotne, co ma negatywny wpływ na prawidłowe wykonywanie mandatu radnego oraz jego jakość. Rada stwierdziła, że wobec powyższego podjęcie uchwały w przedmiotowej sprawie jest zasadne i konieczne. Pismem z dnia [...] czerwca 2016r. Polski Związek Wędkarski Okręg wezwał Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa. Uzasadniając swoje stanowisko PZW wskazał między innymi, że uchwała Rady Powiatu z dnia [...] maja 2016 r. praktycznie nie wskazuje przyczyn, dla których Rada Powiatu odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, albowiem uzasadnienie tej uchwały ogranicza się wyłącznie do przedstawienia treści wniosku oraz stanowiska radnego. Skarżący wskazał, iż jedynie się domyśla, że odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z M.M. nastąpiła wyłącznie z uwagi na treść wyjaśnień ww. radnego, którym Rada Powiatu dała wiarę bez żadnych zastrzeżeń. Powyższe wezwanie do dnia wniesienia skargi pozostało bez odpowiedzi. Skargę na uchwałę z dnia [...] maja 2016r. złożył Polski Związek Wędkarski Okręg, który zarzucił naruszenie art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, przez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnioną odmowę udzielenia zgody na powiedzenie radnemu umowy o pracę, w sytuacji, gdy podstawą wypowiedzenia nie były zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Zaskarżonej uchwale zarzucono również brak właściwego uzasadnienia merytorycznego, wymaganego w świetle obowiązującej linii orzecznictwa. Podnosząc powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy oraz podał, że Rada odmówiła zgody na rozwiązanie z radnym powiatowym M.M. umowy o pracę, nie zgodziła się ze stanowiskiem skarżącego oraz nie podzieliła stanowiska skarżącego co do stawianych radnemu zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2016. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2016. 718 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Powiatu z dnia [...] maja 2016r. nr XVII/90/2016, którą to uchwała Rada nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego M.M. z pracodawcą Polskim Związkiem Wędkarskim Okręg. Podstawę materialnoprawną wydania uchwały stanowił art. 22 ust. 2 u.s.p. Zgodnie z tym przepisem rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem, przy czym rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Z treści tego przepisu wynika zatem, że wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy lub odmowa są pozostawione uznaniu rady powiatu z wyjątkiem sytuacji, gdy rada przyjmie, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego. Wówczas rada powiatu ma obowiązek odmówić wyrażenia zgody. W związku z tym prawidłowe zastosowanie powyższego przepisu wymaga, by motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, zostały zbadane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy rada zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, albo wyrazi zgodę, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. W obu tych sytuacjach powody, jakie legły u podstaw uchwały, winny zostać wyartykułowane należycie w uzasadnieniu uchwały, to znaczy winno być ono tak sporządzone by nie budziło wątpliwości co do rzeczywistych przesłanek jakimi rada się kierowała. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada powiatu udzieliła, względnie odmówiła udzielenia takiej zgody, a należy podkreślić, że obowiązuje zasada jawności działania władzy publicznej, co dotyczy również motywów podejmowanych uchwał (por. art. 8a u.s.p.). Orzecznictwo w tej materii pozostaje niezmiennie jednolite (por. np. wyroki NSA: z 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, z 2 lutego 2010 r., II OSK 1940/09, z 4 listopada 2011 r., II OSK 1631/11, z 10 listopada 2011 r. II OSK 1884/11, z dnia 18 czerwca 2013 r., II OSK 193/13, z 25 listopada 2014 r., II OSK 2807/14). Powyższe oznacza, że podjęcie uchwały powinno być poprzedzone postępowaniem w celu zbadania okoliczności wystąpienia pracodawcy z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym i ustaleniem, czy nie mieszczą się one w przesłankach negatywnych, wyłączających możliwość udzielenia zgody. Natomiast uzasadnienie uchwały powinno być na tyle szczegółowe, aby możliwa była ocena motywacji towarzyszącej radzie przy podejmowaniu uchwały. W szczególności musi ono zawierać wskazanie faktów, które rada uznała za decydujące dla wyrażenia bądź odmówienia takiej zgody. Jak podkreśla się w orzecznictwie uzasadnienie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować: elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie. Najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które rada gminy uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2013 r., II OSK 788/13, Lex nr 1332688). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie spełnia wskazanych powyżej wymogów, jest ono lakoniczne, wręcz zdawkowe i w ogóle nie pozwala na poznanie rzeczywistych powodów, którymi Rada kierowała się podejmując zaskarżoną uchwałę. Z treści tego uzasadnienia aby Rada zbadała motywy pracodawcy. W rozpoznawanej sprawie Rada Powiatu nie wyrażając zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie wypowiedziała się w ogóle na temat wskazanych we wniosku przyczyn zwrócenia się pracodawcy do organu w tej sprawie oraz nie badała czy fakty i okoliczności podane w tym wniosku są zgodne z rzeczywistością. W konsekwencji, brak właściwego uzasadnienia uniemożliwia ocenę, czy w sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 22 ust. 2 u.s.p., skutkująca obligatoryjną odmową zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, albo czy Rada Powiatu nie przekroczyła granic przysługującego jej uznania podejmując uchwałę w sytuacji naruszenia wykonywania przez radnego obowiązków pracowniczych. Uznając zatem, że zaskarżona uchwała została podjęta bez wyjaśnienia podstawowej kwestii powodów rozwiązania z radnym stosunku pracy, a więc z naruszeniem art. 22 ust. 2 u.s.p., należało stwierdzić jej nieważność w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. (punkt pierwszy wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot powyższych kosztów w kwocie 797 zł, na którą to kwotę składa się uiszczona opłata sądowa w wysokości 300 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015.1804.) oraz uiszczona opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa procesowego w wysokości 17 zł. Ponownie rozpoznając sprawę Rada Powiatu powinna uwzględnić przy podejmowaniu uchwały zarówno argumentację przedstawioną przez pracownika, jak i skarżącego pracodawcę, a także zaprezentowane przez obie strony dowody na okoliczność formułowanych twierdzeń. Sąd nie przesądza, że samo rozstrzygnięcie podjęte w uchwale nie było słuszne. Powinno ono jednak zostać poparte rzetelnym oraz precyzyjnym uzasadnieniem, pozwalającym na dokonanie weryfikacji argumentów, które przesądziły o jego podjęciu.