II OSK 193/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 października 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 595/12 w sprawie ze skargi Dyrektora Gimnazjum Nr [...] w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 595/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sprawie ze skargi Dyrektora Gimnazjum [...] w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu [...] maja 2012 r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę nr [...] w przedmiocie nie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy ani na zmianę warunków umowy o pracę, z radnym S. O., zatrudnionym w Gimnazjum [...] w [...]. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że została ona podjęta na skutek wniosku Dyrektora ww. Gimnazjum, w którym podniesiono brak możliwości zatrudnienia nauczyciela w pełnym wymiarze godzin ze względu na zmniejszoną liczbę oddziałów w roku szkolnym 2012/13. Organ odmawiając wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy i na zmianę warunków umowy o pracę radnego, powołał się na ochronę przewidzianą w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W dniu 12 czerwca 2012 r. Dyrektor Gimnazjum wezwał Radę Miejską S. do usunięcia naruszenia prawa, do którego doszło na skutek podjęcia uchwały z dnia 29 maja 2012 r. Pracodawca wskazał, że w niniejszej sprawie podstawą rozwiązania stosunku pracy z S. O. nie były zdarzenia związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. Konieczność rozwiązania stosunku pracy powstała na skutek odmowy przyjęcia przez radnego zaproponowanych mu nowych warunków pracy, polegających na zmniejszeniu liczby godzin lekcyjnych. W wezwaniu zarzucono przedmiotowej uchwale brak uzasadnienia faktycznego i prawnego odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Na powyższe wezwanie organ nie udzielił odpowiedzi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Dyrektor Gimnazjum [...] w [...] podniósł, że przyczyną rozwiązania umowy o pracę z radnym S. O. była konieczność zmniejszenia ilości oddziałów w roku szkolnym 2012/12 z uwagi na malejący nabór uczniów, nie zaś zdarzenia związane z pełnieniem przez niego funkcji radnego. Wskazano ponadto, że spośród sześciu nauczycieli wychowania fizycznego w Gimnazjum [...] pięcioro to nauczyciele dyplomowani, a jedynie S. O. jest nauczycielem kontraktowym, o najniższym stażu pedagogicznym w stosunku do pozostałych. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o jej oddalenie. W motywach wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady, której jest członkiem. W zdaniu drugim przepis ten stwierdza, że rada gminy odmówi wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, jeżeli podstawą jego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Powyższa regulacja uniemożliwia, w okresie pełnienia funkcji radnego gminy, rozwiązanie stosunku pracy bądź jego wypowiedzenie, bez zgody rady. Jednocześnie z analizy przepisu wynika, że wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub odmowa takiej zgody, pozostawione są uznaniu rady gminy. Sąd zwrócił uwagę, że motywy pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy gmina zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, albo wyrazi zgodę, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. Motywy zajętego stanowiska rady muszą zatem wynikać z treści uzasadnienia uchwały, mimo że formalnie obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwały nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w krótkim i lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, Rada Gminy w S. ograniczyła się do podania, że Dyrektor Gimnazjum [...] w [...] wystąpił z wnioskiem o podjęcie uchwały wyrażającej zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym S. O. i do zacytowania przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Brak jest natomiast ustalenia, jakie powody skłoniły skarżącego do rozwiązania stosunku pracy z radnym i niewyjaśnienie motywów, którymi kierował się organ nie wyrażając zgody na rozwiązanie przedmiotowego stosunku pracy, wskazują na podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Brak wyjaśnienia motywów organu nie pozwala bowiem na jednoznaczne stwierdzenie, czy zaskarżona uchwała nie stanowi nadużycia prawa. Przedstawione dopiero w odpowiedzi na skargę argumenty, mające wskazywać na zasadność uchwały, należy, w ocenie Sądu, uznać za niemające znaczenia w sprawie. Cel odpowiedzi na skargę jest bowiem zupełnie inny i polega na ustosunkowaniu się organu do zarzutów skargi, a nie do sanowania zaskarżonego aktu, dla oceny którego istotna jest jego treść oraz powołana podstawa prawna, a nie późniejsze wyjaśnienia organu. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Rada Miejska w S. zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142 poz. 1592 z późn. zm.), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że odmowa wyrażenia zgody na zwolnienie radnego wymaga pełnego uzasadnienia, z którego wynikałoby, czym kierowali się radni podczas głosowania nad uchwałą, podczas gdy wniosek pracodawcy takiego uzasadnienia nie zawierał, jak również poprzez nieprawidłowe uznanie, że rada, jako organ kolegialny, jest zmuszona podjąć określonej treści uchwałę, i że jest zobligowana wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nawet, jeżeli pracodawca nie stawia mu zarzutów, w tym również zarzutów związanych z wykonywaniem mandatu radnego. W oparciu o podniesiony zarzut strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie od Dyrektora Gimnazjum kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Rada stwierdza, że w świetle wykładni językowej art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, przyjętej przez Sąd Najwyższy m.in. w wyrokach z dnia 17 września 2007 r., sygn. III PK 36/07 (Lex nr 375679) i z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. I PK 152/07 (Monitor Prawa Pracy nr 2008/5/255), przepis ten nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi miałaby się kierować rada gminy przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowie, nie zobowiązuje on również rady do uzasadnienia swojego stanowiska. Nie ogranicza tym samym prawa rady do sprzeciwu wobec zamiaru pracodawcy rozwiązania stosunku pracy z radnym tylko do sytuacji, gdy przyczyną tego zamiaru są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego, lecz jedynie zobowiązuje radę do odmowy wyrażenia zgody w takim przypadku, pozostawiając pozostałe decyzje jej swobodnemu uznaniu. W ocenie autora skargi kasacyjnej z treści przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest pozostawione uznaniu rady gminy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Gimnazjum [...] w [...] wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Uczestnik postępowania zaaprobował w całości stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - odpowiada prawu. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę, z urzędu, jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Strona skarżąca kasacyjnie sformułowała zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – zwanej dalej: "ustawa o samorządzie gminnym", przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że rada gminy, która na podstawie tego przepisu odmawia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, musi swoją decyzję uzasadniać, a uzasadnienie ma niejako wyższą rangę niż sama treść normatywna uchwały. W konsekwencji ocena Sądu dotyczyła nie treści normatywnej i prawidłowości podjęcia uchwały, a jej uzasadnienia. Odnosząc się do tego zarzutu, należy przede wszystkim wskazać, że naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonał wykładni art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Zaakcentować trzeba, że w sytuacji pracownika – radnego, ustawodawca zobowiązał pracodawcę nie do zasięgnięcia opinii, czy poinformowania rady gminy, ale do uzyskania zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Tym samym powierzył organowi stanowiącemu samorządu gminnego funkcję kontrolną, uprawniającą w tym zakresie do ingerencji w indywidualny stosunek pracy łączący pracodawcę z pracownikiem. Należy mieć na uwadze, że ustawodawca przyznał pracownikom-radnym specyficzną ochronę, która ma dwojaki charakter: względny i bezwzględny. Celem tej ochrony jest zapewnienie radnemu swobody w wykonywaniu mandatu, a nie tworzenie szczególnych przywilejów w zakresie trwałości stosunku pracy (por. uchwała SN 7 sędziów z dnia 24 listopada 1992 r., sygn. I PZP 55/92, OSNC 1993 r., nr 7-8, poz. 116). Treść normatywna przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawione uznaniu rady gminy z wyjątkiem jednak sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takiej sytuacji rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. Z powołanego przepisu wynika zatem, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy gmina zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. W obu tych sytuacjach, o motywach, jakimi kierowała się rada, można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada gminy udzieliła względnie odmówiła udzielenia takiej zgody. Nie można, więc podjąć uchwały w sposób arbitralny, abstrahując od motywów podanych przez pracodawcę. A zatem nie można inaczej odczytać treści art. 25 ust. 2 cyt. ustawy niż dokonał tego Sąd pierwszej instancji, który wskazał, że z lakonicznego uzasadnienia załączonego do uchwały rady, nie wynika, z jakich powodów rada gminy odmówiła zgody na wypowiedzenie umowy o pracę radnemu. Natomiast brak jednoznacznych ustaleń uniemożliwia sądowi kontrolę legalności przedmiotowej uchwały. Na obowiązek uzasadniania uchwał w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, wyprowadzany w drodze wykładni systemowej i celowościowej, wskazuje się zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w piśmiennictwie (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 307-310 oraz powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych; A. Dral, Szczególna ochrona stosunku pracy radnego, "Praca i Zabezpieczenie Społeczne" 1992 r., z. 7). Uchwała w sprawie niewyrażenia zgody na zwolnienie z pracy radnego niewątpliwie wymaga przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które powinny być uwzględnione w jej uzasadnieniu (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1747/08, "Wspólnota" 2009 r., Nr 13, s. 45). Brak uzasadnienia uniemożliwia bowiem ocenę, czy wystąpiła sytuacja określona w art. 25 ust. 2 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym, skutkująca np. obligatoryjną odmową zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Oznacza to, że podjęcie uchwały powinno być poprzedzone postępowaniem w celu zbadania okoliczności wystąpienia pracodawcy z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym i ustaleniem, czy nie mieszczą się one w przesłankach negatywnych, wyłączających możliwość udzielenia zgody. Twierdzenie, że rada gminy jest zwolniona z obowiązku wskazania motywów uchwały, jeżeli nie wyraża zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, byłoby ponadto niezgodne z zasadą praworządności (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1074/10, [w:] CBOSA). Uzasadnienie uchwały powinno wskazywać podstawę prawną decyzji i być na tyle szczegółowe, aby możliwa była ocena motywacji towarzysząca radzie przy podejmowaniu uchwały. W szczególności uzasadnienie uchwały powinno zawierać wskazanie faktów, które rada uznała za decydujące dla wyrażenia, bądź odmówienia takiej zgody. Wynika to z ogólnej zasady, zgodnie z którą rozstrzygnięcie organów administracji publicznej powinno być oparte na podstawie prawnej oraz zostać wydane po rozważeniu całego materiału dowodowego w danej sprawie. Zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, stanowiąca, że organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa, nakazuje uzasadniać każde rozstrzygnięcie, w tym również rozstrzygnięcia uznaniowe, które nie powinny być arbitralne. Uzasadnienie aktu, jakim jest uchwała, pozwala na zweryfikowanie jej prawidłowości. Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się wprawdzie w jego kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania do organów państwa oznacza, że organy władzy publicznej są zobligowane do uzasadniania swoich rozstrzygnięć. Obowiązek taki stanowi jeden ze standardów państwa prawnego (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II OSK 410/06, ONSAiWSA 2007 r., nr 2, poz. 48). Zaznaczyć też trzeba, że nakaz motywowania uchwał rady gminy jest elementem zasady jawności działania organów władzy publicznej. Zastrzec w tym miejscu należy, ze rada gminy nie ma obowiązku zbierania danych o rzeczywistych przyczynach zamiaru pracodawcy, co nie oznacza, że dokonując oceny wniosku, może pominąć wyjaśnienia samego radnego oraz okoliczności powszechnie znane. Jeżeli ocena taka zostanie dokonana przez pryzmat wszystkich znanych jej okoliczności oraz znajdzie poparcie w zasadach logiki i doświadczenia życiowego, to ocena taka (a w konsekwencji podjęta w jej rezultacie uchwała), będzie korzystać z przymiotu legalności i z ochrony przewidzianej w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Należy również pamiętać, że w całym procesie podejmowania uchwały ważne jest też zapewnienie ochrony pracodawcy. Gdyby uchwała nie zawierała uzasadnienia, to pracodawcy trudno byłoby dochodzić swych praw przed właściwym sądem pracy nie znając motywów rozstrzygnięcia, które przecież bezpośrednio dotyczą również jego praw i obowiązków (por. P. Sitniewski (red.), Prawo samorządu terytorialnego, Białystok 2009 r., s. 123-124). Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w krótkim uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, Rada Gminy tylko ograniczyła się do podania, że Dyrektor Gimnazjum [...] wystąpił z wnioskiem o podjęcie uchwały wyrażającej zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym S. O. i do zacytowania przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast brak ustalenia, jakie powody skłoniły Dyrektora do rozwiązania stosunku pracy z radnym i niewyjaśnienie motywów, którymi kierował się organ nie wyrażając zgody na rozwiązanie przedmiotowego stosunku pracy, wskazują na podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.